从政府采购的困惑中走过

谷辽海

一部新法律的诞生，总会为曾经迷茫的人带来一片光明。2002年6月29日，是我国《政府采购法》颁布的日子。这个日子对于其他法律职业人来说，可能不会有太多的记忆；但对于我来说，其意义就非同寻常。在我国政府采购制度试点期间，我曾接手了数起政府采购案件，由于缺乏一部具有普遍约束力的行为规范，许多案件我都是在迷惑中走过，其中印象最为深刻的就是被各大媒体称之为“全国首例政府采购案件”。

2000年7月6日，采购人国家农业部发布了“全国无规定动物疫病区建设项目”的招标采购公告。这一年是我国《招标投标法》正式实施的第一年，我的当事人与另一家供应商参与了这一项目中的“无规定动物疫病区仪器设备”投标，同年8月8日开标。之后，谁中标，人们一无所知。半年后，荻悉另一家供应商中标且已履行合同时，我的当事人开始向采购人质疑，并向国家发改委重大项目稽查办公室投诉，但历时10个月、前后几十次的质疑和投诉，均犹如石沉大海，杳无音信。

《政府采购法》诞生这一天，特别让人兴奋和激动的是，法律对于采购信息披露范围和渠道、供应商质疑和投诉、处理期限和程序、相关部门监督和主管等方面均作出了相应的规定，同时明确了司法救济途径，使我眼前豁然开朗。然而接下来的日子，我却怎么也乐观不起来。对比研究《招标投标法》和《政府采购法》的适用范围，我发现了前后颁布的两部法律之间存在着许多矛盾。例如：采购对象的强制招标范围，前一部法律规定的公开招标限额标准是由国家发改委拟定和公布，后一部法律则明确规定由财政部门拟定，中央和地方政府公布；又如：后一部法律明确规定工程采购的主管机关是财政部门，但又规定招标采购适用前一部法律。政府采购的主要方式就是公开招标，如果适用前一部法律，是否也就意味着凡是招标采购就排除财政部门的主管。此外，两部法律对于集中采购与分散采购、公开招标与其它采购方式、主管机关与监督部门等方面均存在着众多的冲突。由于法律制度所存在的严重缺陷，致使我们的实践工作开始走向了迷途。

究竟应该适用哪部法律？2003年1月20日，某省交通部门对其辖区内某地下隧道防水材料、价值高达600万元的采购项目，委托北京一家招标公司进行公开招标，采购信息在国家发改委指定的某招标采购网上进行了公开披露，江苏的一家地下防水工程材料公司参加了投标，经过开标、唱标、公证、评标、定标等程序后，某省交通部门所属的一家地下防水工程材料公司中标，江苏的这家供应商与其他省市的另外5家供应商全部落标。未能中标的江苏供应商认为：首先，他们的防水材料获得了国家多项发明和实用新型专利，在本行业中是众所周知的名牌，且在本次投标中，所报的价格远远低于中标供应商，应该属于适格供应商；其次，采购人及其代理机构的本次招标采购信息未能在财政部门指定的媒体上公开披露为违法行为；第三，本次采购项目未纳入某省政府采购中心进行统一采购系违法行为。对此，招标公司对质疑答复时认为，本次采购项目是属于工程所需的货物，应适用《招标投标法》，采购代理和招标信息披露都应该适用前一部法律。质疑供应商不满意这种答复，向某省财政厅提出了投诉。接到了投诉，财政部门才知道招标采购项目的相关信息，但如何适用法律却无所适从。最后，财政厅采纳了招标公司的意见，驳回了投诉。类似这样的案例，实践中不胜枚举。

谁为违法行为“埋单”。现行法律在设置双方当事人的法律责任条款时制定了许多的不平等条款，实践中的采购案例让我们陷入了无限的困惑之中。2004年3月8日，某市财政局对该市投诉供应商与采购人市教育局、某招标公司、第三人某网络科技司等当事人之间政府采购公开招标争议一案，作出投诉处理决定：招标公司代理采购人在当地的政府采购网上发布“多媒体工程”的预中标结果公示信息，投诉供应商排列第一，其次是第三人。投诉供应商接到中标通知书，曾经三次向采购人要求签订中标的采购合同，但采购人对中标供应商的申请始终予以回避，迟迟不给予答复。财政局认为，中标、成交结果确定后，招标公司发出中标通知书，采购人应该与中标供应商在约定的时间内签订合同，采购人拒绝签约行为，违反了《政府采购法》第七十一条第一款第六项规定。为此，依照《政府采购法》第七十三条第一款二项规定，财政局撤销本次“多媒体工程”的采购合同，将本次采购合同授予第三人某网络科技司。投诉供应商认为，财政局既然认定采购人的行为违法，又不责令其履行法定义务，反而让第三人与采购人签订本次合同，有悖于公平。为此，投诉供应商以原告的身份，将财政局推上了行政诉讼的被告席。法院诉讼的结果是维持财政局的具体行政行为。倘若仅仅从《政府采购法》的规定来分析这个案件，财政局的处理决定是有明确法律依据的，很难说其违法。因为法律对于采购人及其代理机构在中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订合同的，只要这一事实成立，那么行政主体对这一违法情形的处理结果是：中标、成交供应商已经确定但采购合同尚未履行的，撤销合同，从合格的中标、成交候选人中另行确定中标、成交供应商。法律这样的规定，对于排列第一的中标或者成交供应商显然是非常不公平的。

又如：一起采购合同缔结程序中的贿赂行为而引起的争议。实施政府采购制度的国家和地区，对当事人通过贿赂手段签订政府采购合同的，都认为是严重的违法行为，合同必然无效。但我国的法律则是看具体情况，并不一概认定是无效行为。2005年12月16日，原告某网络科技公司提起行政诉讼称，两个月前，原告参加了某招标公司代理的某市“第二代居民身份证软硬件设备项目”政府采购活动，投标结束后，被投诉人在当地政府采购网站上公布了预中标供应商的名单，原告与投诉人某电脑公司、第三人某计算机销售公司分别排列为第一、第二和第三的名次。收到中标通知书的当天，原告就与采购人某市公安局签订了政府采购合同。该合同履行过程中，某市财政局接到投诉人的投诉，称招标公司在本次公开招标过程中有收受贿赂行为，投诉供应商曾向负责本次政府采购代理事务的招标公司总经理赠送了5000元的购物券，但却未能够获得本次政府采购定单。经过调查后，财政局证实投诉供应商的投诉情况属实。为此，撤销了本次采购合同，责令招标公司将购物券予以退还，与此同时，另行确定排列在第三名的预中标供应商即本案的第三人作为适格供应商，与市公安局重新签订了采购合同。原告认为，收受贿赂的是招标公司负责人，行贿的是投诉供应商，原告并没有向任何人行贿，在投标过程中不存在任何的违法行为。然而，原告与采购人所签订的合同却被撤销了。财政局的投诉处理结果显然侵害了他们公司获得采购合同的机会。为此，原告要求法院撤销财政局的具体行政行为。2006年2月，法院作出行政判决，维持财政局的投诉处理决定。笔者看完这个案例深为原告惋惜，但财政局和法院各自的处理结果还是有法律依据的，即《政府采购法》第七十二条第一款第一项规定，采购人、采购代理机构及其工作人员在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益情形的，依照《政府采购法》第七十三条第一款第二项处理，即中标、成交供应商已经确定但采购合同尚未履行的，撤销合同。笔者认为，法律的这种规定，显然有悖于公平原则。采购人、采购代理机构作为合同的一方当事人，在合同缔结过程中通过不正当的手段谋取私利，侵害了所有参加公平竞争的供应商的合法利益，侵害了国家利益，怎么能给予保护而不予以制裁呢？

《政府采购法》出台四年了，现行制度中的种种缺陷，其主要根源是存在着两部在同一位阶又是从同一角度规范政府采购行为的法律，只有将《招标投标法》的内容完全纳入到《政府采购法》中，才能彻底从根本上解决目前所存在的矛盾和冲突，从而有利于维护我国政府采购法的严肃性，以保证全国政府采购市场在统一的法制轨道上健康地运行，最终使我们的从业人员从政府采购尴尬中走出。
作者：谷辽海
北京市辽海律师事务所 律师
2006年6月26日

河北省人民政府


河北省实施《电力设施保护条例》办法

(2001年12月13日河北省人民政府第49次常务会议通过 2001年12月31日河北省人民政府令〔2001〕第27号公布 自2002年3月1日起施行)




第一条为维护公共安全，保障电力生产和电力设施建设顺利进行，根据国务院发布的《电力设施保护条例》，结合本省实际，制定本办法。

第二条本办法适用于本省行政区域内已经建成和正在建设的电力设施。包括发电设施、变电设施和电力线路设施及其有关辅助设施。

第三条各级人民政府设立的保护电力设施领导小组，由政府的主管负责人和电力管理、水利、公安、城乡规划、林业、国土资源等有关部门以及电网经营企业、供电企业、发电企业等电力企业的负责人组成，负责领导和协调本行政区域内的电力设施保护工作。其办事机构设在相应的电网经营企业，负责保护电力设施领导小组的日常工作。

各级保护电力设施领导小组的主要职责是：

(一)指导并监督检查同级电力管理部门和下级保护电力设施领导小组的工作；

(二)研究、部署本行政区域内的电力设施保护工作；

(三)负责确定、协调关部门在电力设施保护工作中的责任、关系，解决电力设施保护工作中存在的重大问题；

(四)负责表彰、奖励在电力设施保护工作中做出显著成绩的单位和个人。

第四条县级以上人民政府经济贸易部门是同级人民政府的电力管理部门，负责本行政区域内电力设施保护的管理工作。其主要职责是：

(一)监督、检查《电力设施保护条例》和本办法的贯彻实施情况；

(二)负责保护电力设施的宣传教育工作；

(三)会同有关部门及沿电力线路各单位，建立群众护线组织，并健全电力设施保护责任；

(四)会同当地公安部门负责电力设施的安全保卫工作；

(五)制止、查处违反《电力设施保护条例》和本办法的行为。

第五条各级公安部门负责依法查处破坏电力设施和哄抢、盗窃电力设施器材的案件。

第六条各级水利、城乡规划、林业和国土资源等有关部门，在同级保护电力设施领导小组的领导下，依照《电力设施保护条例》和本办法以及有关法律、法规、规章的规定，并按照各自的职责，协助同级电力管理部门和公安部门实施电力设施的保护工作。

第七条架空电力线路保护区依照《电力设施保护条例》和国家经济贸易委员会、公安部发布的《电力设施保护条例实施细则》确定。

第八条电力线路的杆塔和拉线的基础保护范围，按照35千伏及以下的电力线路自杆塔和拉线的基础外缘向周围延伸5米、66千伏及以上的电力线路自杆塔和拉线的基础外缘向周围延伸10米的标准确定。

第九条架空电力线路的导线和户外变电设施的导电部分与树木或者其他物体之间的垂直安全距离，应当在计算电力线路导线最大弧垂后，按照下列规定确定：

(一)1千伏至10千伏不小于3米；

(二)35千伏至110千伏不小于4米；

(三)220千伏不小于45米；

(四)500千伏不小于7米。

第十条在电力设施向周围延伸500米的区域内禁止进行爆破作业。因工作需要必须进行爆破作业时，应当依法办理审批手续，采取相应的安全措施，并征得当地电力设施所有者或者电力管理部门的书面同意，确保电力设施的安全。

第十一条任何单位和个人不得从事下列危害发电设施和变电设施的行为：

(一)扰乱发电厂、变电站的生产和工作秩序，或者移动、损坏发电设施、变电设施及其标志物；

(二)在发电设施用于输水、输油、供热、供气、排灰的管道或者沟渠外缘向两侧延伸3米的区域内，取土、挖沙、采石、打桩、钻探、葬坟和进行其他挖掘作业，兴建建筑物、构筑物，倾倒、排放垃圾、矿渣或者含有酸、碱、盐等化学腐蚀物质的液体及其他废弃物；

(三)在发电厂的冷却塔水池、冷却池，或者用于输水的管道、沟渠的取水口向周围延伸100米的水域内游泳、炸鱼；

(四)截用发电厂的水源，向水源内倾倒、排放垃圾、矿渣或者含有酸、碱、盐等化学腐蚀物质的液体及其他废弃物；

(五)损坏或者封堵发电设施、变电设施的专用铁路、公路、桥梁、码头和检修道路；

(六)在用于水力发电的水库内，进入距水工建筑物300米的区域炸鱼、捕鱼、游泳、划船，或者进行其他可能危及水工建筑物安全的行为；

(七)擅自攀登变电设施，或者利用变电设施栓牲畜、悬挂物体；

(八)在变电站围墙和未设围墙的变电设施基础外缘向周围延伸3米的区域内，堆放或者焚烧谷物、草料、木材、秸秆和油料等易燃、易爆物品；

(九)在发电设施和变电设施的地下，进行危及发电设施、变电设施安全的开采作业；

(十)其他危害发电设施和变电设施的行为。

第十二条任何单位和个人不得从事下列危害电力线路设施的行为：

(一)向电力线路设施射击或者抛掷物体；

(二)在架空电力线路导线两侧向外侧延伸300米的区域内放风筝；

(三)未经电力线路所有者同意，擅自在电力线路设施上连接电器设备，架设电力、通信、广播、电视线路，或者设置其他设施；

(四)擅自攀登电力线路的杆塔，或者利用杆塔和拉线栓牲畜、悬挂物体、攀附农作物，作起重、制动和牵引地锚；

(五)在电力线路的杆塔、拉线的基础保护范围内，从事本办法第十一条第(二)项规定的行为；

(六)在电力线路的杆塔和拉线之间或者杆塔内修筑道路；

(七)拆卸电力线路的杆塔、拉线上的器材，或者移动、损坏电力线路设施的永久性标志和标志牌；

(八)在电力线路的杆塔、拉线的基础保护范围的地下，进行危及电力线路设施安全的开采作业；

(九)其他危害电力线路设施的行为。

第十三条在架空电力线路保护区内不得从事下列行为：

(一)堆放谷物、草料、垃圾、矿渣、易燃物、易爆物及其他影响安全供电的物品；

(二)烧窑、烧荒、焚烧秸秆或者打场；

(三)钓鱼、炸鱼或者燃放烟花、爆竹；

(四)兴建建筑物、构筑物；

(五)种植自然生长最终高度与电力线路的导线之间不符合垂直安全距离规定的树木。

第十四条在地下电力电缆线路保护区内不得种植树木，或者从事本办法第十一条第(二)项和第(八)项规定的行为。

第十五条经县(市、区)以上电力管理部门批准，并采取相应的安全措施后，方可从事下列活动：

(一)在架空电力线路保护区内，进行农田水利基本建设工程和打桩、钻探、开挖等作业；

(二)起重机械的任何部位进入架空电力线路保护区进行施工；

(三)高度与架空电力线路的导线之间不符合垂直安全距离规定的车辆(包括车辆运载、牵引的机械、设备和其他物资及人员)或者其他物体，穿越架空电力线路保护区；

(四)在地下电力电缆线路保护区内进行作业。

第十六条任何单位和个人不得从事下列危害电力设施建设的行为：

(一)非法侵占电力设施建设项目依法征用的土地；

(二)涂改、移动、损坏或者拔除电力设施建设的测量标桩和标记；

(三)破坏、封堵电力设施建设单位的专用铁路、公路、桥梁和码头，截断施工水源、电源，或者阻碍电力设施建设单位的人员和车辆、机械、设备、器材进入施工现场；

(四)未经电力设施建设单位同意进入施工现场，扰乱电力设施建设单位的生产和工作秩序，或者破坏、哄抢、盗窃施工车辆、机械、设备的器材。

第十七条收购电力设施的废旧器材，必须报经省电力管理部门批准，向当地工商行政管理部门登记注册，并持有公安部门核发的《特种行业许可证》。

出售电力设施的废旧器材时，必须出示电力管理部门开具的证明和经办人的居民身份证。否则，任何单位和个人不得收购。

第十八条城乡规划部门在制定和组织实施城乡规划以及进行建设项目规划管理时，应当统筹安排电力设施建设和其他建设。

第十九条因新建、改建、扩建电力设施需要损害农作物或者砍伐树木时，应当依照国家有关规定给予一次性补偿。砍伐树木的，电力设施建设单位应当依法向林业部门和城市绿化部门办理审批手续。

在依法划定的电力设施保护区内种植或者自然生长的可能危及电力设施安全的树木，电力设施的所有者应当依法予以修剪或者砍伐。

第二十条位于架空电力线路保护区外的树木，因高度超出规定对电力线路可能造成危害的，必须予以修剪或者砍伐。确需砍伐树木的，电力线路的所有者应当依法向林业部门办理审批手续，并对树木所有者给予一次性补偿。

第二十一条因新建、改建、扩建电力设施应当拆迁符合规划的建筑物、构筑物及其他设施的，电力设施建设单位应当与有关部门、单位或者个人协商，签订协议，并依照国家和本省的有关规定办理拆迁手续，对被拆迁的建筑物、构筑物及其他设施的所有者给予一次性补偿。

应当拆迁的建筑物、构筑物及其他设施拆迁确有困难并经电力管理部门确认对电力设施危害不大的，可以保留。但建筑物、构筑物及其他设施的所有者或者使用者必须依照电力管理部门的规定采取安全措施。在未采取安全措施造成电力设施损害或者人身伤害的，建筑物、构筑物及其他设施的所有者或者使用者应当依法予以赔偿。

第二十二条违反本办法第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、和第十七条规定的，依照国务院发布的《电力设施保护条例》和《河北省水利工程管理条例》等有关法律、法规的规定予以处罚。

第二十三条违反本办法的有关规定，以及破坏电力设施，哄抢、盗窃电力设施器材，侮辱、殴打电力管理部门的工作人员，拒绝、阻碍电力管理部门的工作人员依法执行职务等行为，应当予以治安管理处罚的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十四条本办法自2002年3月1日起施行。省人民政府于1994年1月3日发布的《河北省电力设施保护实施办法》同时废止。