构建我国纳税人诉讼制度初探

高军


[摘要]

　　税收体现了国家与公民之间的财产关系，公民纳税以政府提供公共服务为对价，为保证税收真正地实现“取之于民，用之于民”的目的，当代法治先进国家纷纷建立了保障纳税人用税监督权得以实现的纳税人诉讼制度。在我国，建立纳税人诉讼制度不但是必要的，而且具有可行性。

[关键词] 纳税人；纳税人诉讼；税收


　　在现代社会，财产权作为基本人权，受到国际人权公约及各国宪法的普遍保护。税收从本质上而言是对公民财产权的一种侵犯，公民之所以容忍这种侵犯乃在于以纳税换取政府提供相应的服务，“主权者向人们征收的税不过是公家给予保卫平民各安生业的带甲者的薪饷。”[1] “是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产。”[2] 社会契约论、公共选择理论提示人民缴税只是和政府之间存在的一种契约形式的交换，而税收价格论则直接主张税收是纳税人享有公共物品而支付的价格，三种理论均强调纳税人才是真正的主权者，拥有最终决定如何征税及使用税款的权利。现代国家作为“租税国家” ,[3]政府主要依据纳税人所缴纳的税收生存与运作，纳税人将自己财产所有权的一部分以税收的形式缴纳给国家作为财政资金，是类似于信托的一种行为，从财产所有权的角度来看，纳税人才是财政资金的真正所有人。学者认为在现代社会，“租税国家，宪法政治的内容归根结底表现为如何征收租税和使用租税。人民的生活、人权与和平基本上都由征收和用税的方法决定，这一点也不夸张。”[4]因此，“国家有必要从纳税者对国家税财政实行民主管理的角度，依据宪法精神，设置一个以保护纳税者基本权为目的的诉讼制度，并以许可纳税者提起主观诉讼的形式，完善纳税者诉讼的法律。”[5]事实上，为规范政府依法征税及使用税款，当代西方法治先进国家纷纷建立了一种公益行政诉讼性质的纳税人诉讼制度。

一、纳税人诉讼制度的比较法考察

1、美国的纳税人诉讼。在美国，纳税人可以对与自己无法律上直接利害关系的违法支出税款的行为提起主观诉讼，可以以国家或地方政府为被告，针对违法的税款支出提出返还税金等诉讼请求。作为普通法国家，美国的纳税人诉讼制度是通过判例予以确认的，它分为联邦纳税人诉讼和州纳税人诉讼两种类型。
联邦纳税人诉讼的确立始于弗拉斯科特诉科恩案，在该案中，最高法院承认联邦纳税人有资格以联邦用款违反了宪法第一条修正案的规定为由请求复审联邦用款之事。但该案并不认为联邦纳税人在任何情况下都有原告的资格。他们只有达到了下述两条标准时才具有这种资格：1、纳税人请求复审的行为必须是根据征税和税款使用规定而行使的用款权行为，如果纳税人仅控告行政机关在执行有关管理法时，从税款中支出了杂费，那就不够原告资格；2、纳税人必须证明他所指控的用款行为超出了宪法对征税和用款权所规定的特定限度。如果达不到这两条标准，纳税人仍无原告资格。亦即，弗拉斯科特案判例允许纳税人请求复审联邦行政机关违反宪法关于征税和税款使用权的特别规定而动用联邦资金的行为。但是，它不承认联邦纳税人有资格请求复审大量的涉及社会服务（而不涉及使用费用）规章或规定的行政行为。

　　与联邦纳税人诉讼的严格限制相比，州纳税人诉讼为众多判例所确认，现在，几乎所有州都允许纳税人请求复审市一级的政府行为。州法院允许纳税人请求复审州政府行为的步伐较慢。尽管如此，现在大约有四分之三的州允许纳税人提起这种诉讼。其中，有些州则更进一步，没有把纳税人的原告资格局限于所谓的财政行为。相反，这些州判例甚至确认纳税人有资格作为原告就有关非财政问题和与政府支出及税收额无关的问题提起复审诉讼。新泽西州有个判例确认该州的一个纳税人有作为原告的资格请求复审一部有关规定在公立学校读圣经的法律，虽然这个规定与学校经费的使用无关，也与为支付学校经费的纳税无关。在这种非财政案件中，州法院基本上许可纳税人作为一个要求执行法治的公民提起的诉讼。[6]

2、日本的纳税人诉讼。在日本，纳税人诉讼是“二战”后美军占领时期制度改革的一项重要内容，经历了居民诉讼阶段，最终确立为民众诉讼制度。它是指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举人资格提起的诉讼，属于行政诉讼的一种。昭和23年地方自治法第242条规定，普通地方公共团体的居民认为该地方公共团体长官、委员会、委员、职员在支出公款，取得、管理、处分财产或缔结、履行契约时，有违法或不正当行为，或有债务及其他义务的负担时，首先可以要求监查委员会对此采取防止、纠正或者其他必要的措施。对监查委员会的劝告和议会、议长及其他执行机关、职员所采取的措施不服时，以违法问题为限，可以提起诸如停止行为、撤销行政处分、确认行政处分无效、贻误事实的违法确认、损害赔偿、不当得利返还等的请求诉讼。但不能一开始就提起诉讼（监查请求前置主义）。这种居民诉讼是仿效美国的纳税者诉讼，为防止或补偿财产上的损失，对包括机关委任事务的自治体财务会计上行为，居民一人也可以提起（参照民众诉讼，行政诉讼法第5条）。“该诉讼通常使得利者无可争议的授益性、给付性行政的违法行为服从于依居民裁判的统制，因此是实质性法治主义制度之一，其意义重大。”[7]但是，值得注意的是日本的居民诉讼只有在与地方公共团体发生纷争的场合才被予以承认，而在与国家的关系上不被承认。至于这样规定的理由，目前尚未见到解释。或许是由于错误地与美国纳税人诉讼作简单地对照，或许是日本的官僚机构体制本身不可能欢迎居民诉讼而从中作梗的结果。[8]

　　上世纪九十年代初，日本兴起以纳税人身份提起的要求公共交际费开支的诉讼。当时的县知事、市町村长的交际费开支情况，引起居民的极大关注，纷纷要求予以公开。有的市町村长满足居民的要求，全面公开交际费的开支情况，而都道府县知事却作出不公开或仅一部分公开的决定。于是就引发了当地居民请求法院判决“取消都道府县知事关于交际费开支不予公开或仅一部分公开的决定”的诉讼。其中针对“大阪府知事交际费案”和针对“厉木县知事交际费案”，一直打到最高裁判所。两案的高等裁判所判决，倾向于要求全面公开交际费的开支情况，但最高裁判所却倾向于限定公开的范围，撤销了两案的高等裁判所判决、发回重审。此后，东京高等裁判所就东京都知事交际费案，在最高裁判所判决的范围内，作出尽可能多公开的判决。这些判决的法理根据都在于：每个纳税人都有权了解政府如何支出公费的情况。[9]日本秋田地方裁判所民事一部1999年6月25日判决，秋田县居民代位县作为原告，以秋田县召开六次恳谈会所支出的费用中，有2091245日元餐费属于违法支出，对时任教育长等职的6名被告请求损害赔偿。法院认可原告请求，判决被告向秋田县支付现金2091245日元及利息，本案诉讼费用由被告负担。[10]
3、其他国家的纳税人诉讼制度经验。在英国，“选民对地方政府不合法的开支可以向区审计员提出反对意见，或向法院申诉。选民对区审计员的决定不服时也可以向法院申诉。”[11]另外，国家纳税人也有资格控告中央政府的财政开支行为。在法国，市镇纳税人或省的纳税人，可以对市镇议会和省议会通过的影响市镇和省的财政或财产的违法决定，提起越权之诉。[12]但是，在法国，不允许国家纳税人对中央政府的纳税规定提起越权之诉，因为它与个人利益的联系太远。

二、我国建立纳税人诉讼的基础

（一）我国建立纳税人诉讼制度的必要性

1、政府财政支出（用税行为）亟待规范

　　由于国家自身不从事生产，政府所支出的每一笔钱都来自纳税人交纳的“血税”，因此，政府在进行开支时必须慎重对待并且应当依法进行。但是遗憾的是，当前我国财政支出的现状却是——各级政府的财政开支基本处于无有效的法律约束的状态，主要表现在：

（1）政府财政支出范围严重越位

　　政府财政支出中，用于投资的“经济建设费”（这些投资中，相当一部分效率低下甚至根本无效率并缺乏有效监督）以及行政管理费（其中大部分用于公务员福利开支）占了财政支出的主体，远远超过对民生福利的支出。其中尤其值得关注的是，我国有着全世界最为庞大的公务员群体，许多原来性质上属于社会团体的单位都实行了“体制化”，纳入公务员编制。政府机构人员臃肿，官多为患的局面用前中央组织部长张全景的话说，可以说古今中外都没有过。[13]当前，我国的行政开支已经达到财政支出的24%，正常国家是6%以下，属典型的“吃财政饭”。特别是近年来，在我国逐年增长的行政支出中，公车消费、公款吃喝、公款出国考察高达九千亿，至于政府豪华楼堂馆所建设、面子工程等所造成的损失更无法准确地统计。

（2）政府财政支出过程缺乏有效的约束

　　首先，中央财政权力法制化约束有待加强。自1994年我国实行分税财政体制以来，中央在税收分成中占了大部分，但中央财政对地方的转移支付却一直未实现规范化和法制化，出现了各地方政府纷纷到中央“跑部钱进”的极不正常现象，加剧了腐败。特别是近年来，随着税收的逐年增加，政府机关在每年年底前，往往想尽一切办法，突击花掉数以亿计的国库收入。
　　其次，政府投资行为有待进一步规范。例如，当前为了应对全球金融危机，国务院决定投资四万亿元人民币以拉动内需，刺激经济发展。四万亿投资绝非小数目，对于是否应投资、以及这笔钱应投资到什么领域、应优先照顾民生福利还是基础设施建设等，从性质上及重要程度上而言，应由全国人民代表大会表决通过并对之予以严格地监管，其理由主要有三：一则我国宪法第62条明确规定“审查和批准国家的预算和预算执行”属全国人民代表大会的职权。由于四万亿投资属于对预算本身的重大修改甚至是颠覆而非“部分调整”，已超出宪法第67条全国人大常委会所拥有的“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”的范围，在涉及国计民生的如此重大的事务上，依据宪法的上述规定，全国人大常委会都无权予以决定，只能由全国人大表决通过；二则重大投资项目由全国人民代表大会进行专项审议通过已有先例，例如第七届全国人民代表大会第五次会议投票通过的三峡工程，总投资仅1600亿元，与本次投资计划相比，就投资数额而言远远望其项背；三则从比较法的角度来看，在成熟的法治国家，政府重大的投资计划，必须获得纳税人或纳税人代表的同意。例如，为应对金融危机，美国联邦政府提出8000多亿美元的“救市”计划，但该计划的成立及如何实施，皆通过国会参众两院的审议批准。但遗憾的是，我国的四万亿投资计划到目前为止仅国务院就予以决定，而且对投资的过程缺乏有效的法制化的约束。
　　第三，权力者运用公权力自肥现象亟待进行有效的约束。近年来，权力者利用公权力在社会资源、利益分配中“自肥”的现象突出，加剧了社会分配不公，引起干群关系紧张。例如，前些年公务员“车改”实行的结果是未使公车消费明显下降，反而使公务员获得了额外的“车补”，在一些地方公务员每月的“车补”数额甚至就远远地超过了普通工薪者的月薪。再如，当前各地正地大力推进公务员“阳光工资”改革，但我们遗憾的看到，在某些地区，改革的结果只是将一些尚未达到“阳光工资”设定的数额标准的部门工资涨到“阳光工资”水平，但超过“阳光工资”标准的部门工资则依旧巍然不动。另外，在当前金融危机，企业破产、民工失业严重的非常时期，一些地方却纷纷给公务员加薪，上海则给公务员发放数额巨大的购房补贴。
　　第四，近年来，中央政府对第三世界国家频繁的经济援助，对非洲国家巨额债务的免除，未通过全国人大或全国人大常委会的授权。事实上，这些援助及债务免除所指向的均为纳税人所纳的税款，从法理上来说，应当得到纳税人的同意。

2、纳税人权利保护有待加强

　　众所周知，就税收的事物本质而言，税收乃纳税人和政府之间的一种契约，即纳税人通过缴纳税款向政府购买各种服务，政府收了税就必须为纳税人提供相应数量和质量的服务。但是，在当前我国相关的法律法规中，大都过于强调依法纳税是公民应尽的义务，而忽略了纳税人应享有的权利。纳税人交完税之后，对政府如何开支这些税款基本上毫无知情权、参与权、监督权。与越来越庞大的政府财政开支形成鲜明对照的是，长期以来我国政府对教育、医疗的投入却少得可怜，教育经费占GDP不过百分之二点几，远低于美、日等发达国家，也低于世界平均水平。在一个正常社会里，政府本该为公民提供的基本保障医疗、公立高等教育等都已实行了“社会化”，纳税人负担沉重，而且在政府有限的投入中，分配不公现象极为严重。举医疗为例，据《2005年世界卫生报告》，在各国卫生总费用中，欧洲发达国家政府负担80％-90％，美国政府负担45.6％，泰国政府负担56.3％，众多穷国如印度、古巴等国家都实行全民免费医疗制度。在世界卫生组织进行的医疗卫生筹资和分配公平性的排序中，中国只负担17％的医疗费用，位列全世界倒数第四位。[14]事实上，就连这区区的17％的政府负担的医疗费用，据中国社科院近期的一份医疗卫生调查报告显示，其中80％是为了850万以党政干部为主的群体服务的；全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约为500亿元。而占人口总数80％的农民、城市没有工作的人口却没有任何医疗保障。[15]近年，我国纳税人痛苦指数占全球第二，但医疗公平指数却占全球倒数第四。在这种情况下，不要说纳税人纳税的自觉性无法得到提高，甚至就连政府向民众收税的合理性都完全值得怀疑。

3、现行的监督体制无法监督政府的违法用税行为
江西省赣州市人民政府


赣市府发[2007]2号
赣州市人民政府关于印发《赣州市人民政府工作规则》的通知

各县（市、区）人民政府，市政府各部门，市属、驻市各单位：
　　《赣州市人民政府工作规则》已经2007年元月5日市政府第二次常务会议修订通过，现予印发。

二ＯＯ七年元月十三日


赣州市人民政府工作规则

　　第一章总则
　　一、根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、《江西省人民政府工作规则》和市人民政府职责，制定本规则。
　　二、市人民政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，在党中央、国务院和省委、省政府以及市委的领导下，贯彻党和国家的路线、方针和政策，实行科学民主决策，坚持依法行政，接受人民监督，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设法治政府。
　　三、市人民政府围绕“对接长珠闽，建设新赣州”的目标要求，提高政府的执行力、公信力和人民群众对政府的满意率，创新政府管理。
　　四、市人民政府组成人员要履行法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。
　　五、各部门要依照法律法规行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，加快信息化建设，推进电子政务，提高行政质量和效率，切实贯彻市人民政府各项工作部署。
　　第二章组成人员职责
　　六、市人民政府由下列人员组成：市长、副市长、副巡视员、市长助理、秘书长、各局局长、各委员会（办公室）主任。
　　七、市人民政府实行市长负责制，市长主持市人民政府全面工作。
　　八、市长召集和主持市人民政府全体会议、常务会议和领导班子每周例会。市人民政府工作中的重大事项，必须经市人民政府全体会议或常务会议讨论决定。
　　九、常务副市长协助市长主持市人民政府日常工作，副市长协助市长按分工负责处理分管工作，同时要关心市人民政府全面工作，对于重要情况和重大事件，要及时向市长报告；对于带方针政策性的问题，要认真调查研究，向市长提出解决问题的建议；涉及其他副市长分管的工作，要同有关副市长商量决定。
　　十、秘书长协助市长、常务副市长处理市人民政府日常工作。
　　十一、市人民政府各局局长、各委员会(办公室)主任负责本部门的工作，充分发挥部门职能作用，主动研究和解决在改革、发展、稳定中遇到的困难和问题。
　　市审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
　　第三章全面履行政府职能
　　十二、市人民政府及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
　　十三、健全宏观调控体系，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外经济贸易和区域经济合作，实现经济增长、增加就业、稳定物价。
　　十四、加强市场监管，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
　　十五、认真履行社会管理职能，完善社会管理政策和法律、法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
　　十六、强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。
　　第四章实行科学民主决策
　　十七、市人民政府及各部门实行民主集中制基础上的行政首长负责制和班子成员分工负责制，建立健全群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法行政决策、科学决策和民主决策。
　　十八、国民经济和社会发展计划、财政预算、宏观调控和改革开放的政策措施、政府和社会管理事务、规范性文件、大型项目等重大决策，由市人民政府全体会议或常务会议讨论决定。
　　十九、扩大行政决策的公众参与度。市人民政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，充分听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议，必要时向社会公示并举行听证会，听取意见和建议。对公众提出的意见、建议的处理情况，通过适当方式作出反馈。
　　二十、建立和完善重大行政决策的合法性论证制度。各部门提请市人民政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及地方的，应事先征求意见。
　　二十一、建立行政决策效应跟踪反馈机制。各县（市、区）人民政府、政府各部门必须坚决贯彻落实市人民政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况，市政府办公厅要加强督促检查，保证政令畅通。
　　第五章推进依法行政
　　二十二、依法行政的核心是规范行政权力。市人民政府及各部门按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权，防范政府权力私利化，强化责任，不断提高依法行政的能力和水平。
　　二十三、市人民政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，适时出台规范性文件，修改或废止不相适应的文件，确保规范性文件的质量。
　　二十四、提请市人民政府讨论的规范性文件由市人民政府法制机构审查或组织起草，规范性文件的解释工作由市人民政府法制机构承办。
　　二十五、提出规范性文件，必须符合宪法、法律、国务院的行政法规、决定、命令、国家方针政策和省政府的地方性法规议案、行政规章，维护法制的统一；必须紧密结合本市实际，加强调研和论证，增强规范性文件的操作性；必须从全局出发，做好规范性文件的相互衔接，提高规范性文件的权威性。
　　二十六、要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。严格执行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到依法办事、严格执法。
　　第六章加强行政监督
　　二十七、加强对行政机关行使权力的监督，提高行政效能，促进廉政建设，确保政令畅通。
　　二十八、市人民政府要自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的监督，向其报告工作、接受质询、依法备案规范性文件；接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
　　二十九、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向市人民政府报告。
　　三十、加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律、行政规章和其他规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为。
　　三十一、市人民政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的通畅；市人民政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，接待重要的群众来访。
　　三十二、市人民政府及各部门要接受舆论和群众的监督，重视新闻媒体报道和反映的工作中的问题，并主动地查处和整改。要加强政府网站建设，完善新闻发布工作制度，及时公布政务信息，便于群众知情、参与和监督。
　　第七章工作安排布局
　　三十三、市人民政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排布局，并根据形势和任务的变化及时作出调整。
　　三十四、市人民政府提出年度重点工作目标，确定需要讨论的规范性文件、市人民政府召开的全市性会议和制发的公文等事项，形成市人民政府年度工作安排布局，下发执行。
　　三十五、各县（市、区）、各部门要认真落实市人民政府年度工作安排布局，并在年中和年末向市人民政府报告执行情况。市人民政府办公厅适时作出通报。
　　第八章会议制度
　　三十六、市人民政府实行全体会议、常务会议及领导班子每周例会制度。
　　三十七、市人民政府全体会议由市长、副市长、市政府副巡视员、市长助理、秘书长、市政府党组其他成员、各局局长、各委员会（办公室）主任组成，由市长召集和主持，或由市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要内容是：
　　（一）传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府以及市委的指示、决定和重要工作部署；
　　（二）讨论决定市人民政府工作中的重大事项；
　　（三）部署市人民政府的重要工作；
　　（四）通报全市经济和社会发展形势。
　　市人民政府全体会议一般每半年召开1次。根据需要可安排市政府副秘书长及有关部门、单位的负责人列席会议。
　　三十八、市人民政府常务会议由市长、副市长、市政府副巡视员、市长助理、秘书长组成，由市长召集和主持，或由市长委托常务副市长召集或主持。会议的主要任务是：
　　（一）学习党和国家依法治国、依法行政的基本理论、方针政策及有关法律、法规和规章；
　　（二）传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府以及市委的指示、决定和重要会议精神；
　　（三）讨论报请省政府和市委审定的重要事项；
　　（四）讨论报请市人民代表大会及其常务委员会审议的议案；
　　（五）讨论决定市人民政府工作中的重要事项：1、国民经济和社会发展规划、年度计划；2、财政预决算及重大财政资金安排；3、城市总体规划及控制性详规、土地利用规划、自然资源开发利用总体规划、生态环境保护等专业性规划的制定与调整；4、重大突发公共事件应急预案的制定与调整；5、政府重大投资项目、国有资产处置方面的重大事项；6、产业发展规划的制定或调整、产业区域布局的规划与调整；7、教育、人口和计划生育、土地管理、城市管理、财政体制、社会保障等方面的重大措施；8、其他关系基础性、战略性、全局性需要由政府决策的重大事项。
　　（六）讨论通过市人民政府规范性文件和其他重要文件；
　　（七）讨论决定市人民政府各部门和各县（市、区）人民政府请示市人民政府的重要事项；
　　（八）听取市人民政府各部门重要工作情况汇报。
　　市人民政府常务会议一般每月不少于1次，如有需要可临时召开。根据需要可安排市政府副秘书长及有关部门、单位的负责人列席会议。
　　三十九、市人民政府领导班子每周例会由市长、副市长、市长助理、秘书长组成，由市长召集和主持，或由市长委托常务副市长召集或主持。会议的主要任务是：总结交流上周工作情况，通报本周工作安排，协调和决定有关事宜。
　　市人民政府领导班子每周例会于每周星期一上午召开，根据需要可安排市政府副秘书长及有关部门、单位的负责人列席会议。
　　四十、市人民政府全体会议、常务会议的议题经秘书长、常务副市长审核后由市长确定，会议的组织工作由市人民政府办公厅负责。
　　四十一、需提交市人民政府讨论的议题，由有关部门和地方自行会商，意见仍有分歧的，由市政府分管领导进行协调，提出具体意见或倾向性意见。
　　四十二、市人民政府组成人员不能出席市人民政府全体会议、常务会议及领导班子每周例会的，向市长或会议主持人请假；如对议题有意见或建议，可在会前提出。
　　四十三、市人民政府全体会议、常务会议及领导班子每周例会的纪要，由秘书长审核后，报常务副市长签发，2个工作日内印发。市人民政府全体会议、常务会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经市人民政府办公厅主任或秘书长审定，如有需要报常务副市长、市长审定。
　　四十四、市人民政府及各部门召开会议，要减少数量，控制规模，严格审批。属于市人民政府各部门职责范围内的工作，由部门召开会议；工作涉及几个部门的，由几个部门联合召开，不得要求以市人民政府的名义召开。
　　各部门召开全市性年度工作会议原则上每年不超过1次。
　　四十五、以市人民政府名义召开的或请县（市、区）人民政府领导同志参加的全市性会议，由分管副市长审核后报常务副市长或市长审批；各部门召开的本部门全市性年度工作会议由分管副市长审批。
　　四十六、市人民政府及各部门召开会议要贯彻精简、高效、节俭的原则。提倡开短会，多开推动中心工作的现场办公会、务实高效的小型协调会。若不需要保密，要尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的会议形式。
　　四十七、严格会议纪律。市政府召开的各类重要会议，不准吸烟，不准接打手机，不准办理与会议主题无关的事情，不准会见客人，不准无故缺席。
　　第九章公文审批
　　四十八、市人民政府公文审批应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《江西省国家行政机关公文处理办法》的有关规定，按市人民政府领导同志分工负责的原则办理。
　　四十九、市人民政府发布的决定、命令，向市人民代表大会常务委员会提请的人事任免等议案，由市长签署。
　　五十、以市人民政府名义行文，上行文、平行文由分管领导、常务副市长审核，市长签发；下行文由分管领导审核，常务副市长签发。
　　五十一、属于市人民政府工作范畴的以市人民政府办公厅名义行文，分工内的一般事项由市人民政府分管领导同志签发；需要与市人民政府其他领导同志协商会签的，协商会签后由分管的市人民政府领导同志签发；
　　五十二、市人民政府及市人民政府办公厅的公文，除需要保密的外，应及时公布。
　　五十三、各县（市、区）人民政府和各部门报送市人民政府审批的公文，由县（市、区）人民政府、部门的主要负责同志签发。除市人民政府领导同志直接交办和必须直接报送的绝密事项外，各县（市、区）人民政府、部门的请示、报告，原则上不直接报送市人民政府领导同志个人。
　　五十四、各部门报送市人民政府审批的公文或要求市人民政府、市人民政府办公厅发文的，凡涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门要事先与有关部门协商，协办部门积极配合，取得一致意见并经有关部门负责同志会签后报市人民政府；部门间如有分歧意见时，主办部门应将有关部门的意见及理据列明，提出倾向性意见，并将有关部门的正式意见或协调会议纪要作为附件，一并上报市人民政府，由市人民政府协调或裁定。
　　五十五、上级机关来文、来电，由秘书长签呈市长、常务副市长阅批，其他领导依次阅办；下级机关报送的公文，由市人民政府办公厅审核把关后，按照市人民政府领导同志分工呈批；涉及重大问题和紧急类的公文，使用专用文件夹，实行专人专送，即时办理。
　　五十六、各部门提请市人民政府审议的规范性文件，依照《赣州市人民政府规范性文件制定程序规定》办理。市人民政府常务会议审议规范性文件时，起草部门和市人民政府法制办公室应当作起草和审查说明。
　　五十七、市人民政府及各部门要进一步精简文件。属于市人民政府各部门职权范围内的事务，由部门自行发文，涉及几个部门职责的，由部门联合发文，不得要求市人民政府批转或市人民政府办公厅转发。要加快网络化办公进程，提高公文办理的效率。
　　第十章作风纪律
　　五十八、市人民政府及各部门领导同志要始终保持良好的精神状态和扎实的工作作风。做到：不昏，即政治上坚定，工作上清醒；不懒，即勤奋学习，努力工作；不贪，即廉洁行政，服务人民；不负，即不负全市人民的重托，全力谋发展；不张扬，即埋头苦干，扎实工作，塑造政府良好形象。
　　五十九、市人民政府领导同志要做学习的榜样，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。市人民政府通过不定期举办讲座等方式，组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识。市人民政府领导同志及各部门负责人参加。
　　六十、市人民政府领导同志要深入基层调查研究，指导工作，解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从。市人民政府领导同志在市内的公务活动，均不安排接送；当地负责同志也不要到辖区分界处迎送。
　　六十一、市人民政府领导同志一般不为各部门和地方的会议活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊情况需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。
　　六十二、市人民政府领导同志内事活动的宣传报道要从严掌握。市人民政府或经市人民政府批准组织的有重大影响的会议和活动，要按经审定的方案进行新闻报道。市人民政府领导同志下基层调查研究、考察工作，需要新闻报道的，按有关规定办理。
　　六十三、市人民政府组成人员要严格遵守中央有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
　　六十四、市人民政府组成人员必须坚决执行市人民政府的决定，如有不同意见可书面向市人民政府提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市人民政府决定相违背的言论和行为；代表市人民政府发表讲话或文章，以及个人发表涉及未经市人民政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市人民政府同意。
　　六十五、各部门要严格执行请示报告制度，下列事项必须向市人民政府请示报告：
　　（一）制定和出台全市性的重大政策和改革措施；
　　（二）各类专项经费和政府性基金的安排和使用；
　　（三）涉及全市性的机构、编制、人事问题；
　　（四）大宗国有资产处置和用国有资产提供担保；
　　（五）向上级报告的重大项目和重大事项；
　　（六）涉及广大人民群众切身利益和社会稳定的问题；
　　（七）上级领导、重要客商来我市；
　　（八）上级部门重要来文、来电和重要会议情况。
　　六十六、副市长、市政府副巡视员、市长助理、秘书长离开本市，应当在事前向市长报告，并将外出的时间、前往地点、联系方式等有关事项通知市人民政府办公厅，由市人民政府办公厅通报其他市人民政府领导同志。市人民政府副秘书长离开本市，应事前向分管领导和秘书长报告，同时告知市人民政府办公厅。
　　各部门主要负责同志离开本市，应事前征得市人民政府分管领导同意后报市长批准。
　　六十七、市人民政府及各部门要实行政务公开，规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。