浅谈宁南山区法院巡回审判
苏占海
一、巡回审理的由来及发展过程
巡回审理是人民法院派出法庭,在自己的辖区内定期或不定期地巡回流动,选择案件发生地、当事人所在地或其他方便群众的地点开庭审理民事案件。巡回审理、就地办案,是人民司法工作的优良传统。早在新民主主义革命时期,陕甘宁边区政府的司法机关根据人民群众的要求创造了这种制度。创始人是马锡五(中华人民共和国建立后曾任最高人民法院院长),因此这种办案方式曾被称为马锡五审判方式。此后其他抗日根据地和解放区,也根据当地实际情况制定了一系列的巡回审判办法。
中华人民共和国建立后,总结了过去人民政权就地办案的经验,在《中华人民共和国民事诉讼法》中作出了统一的规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第121条规定:“人民法院审理民事案件,根据需要进行巡回审理,就地办案。”第152条第2款规定:“第二审人民法院审理上诉案件,可以在本院进行,也可以到案件发生地或者原审人民法院所在地进行。”根据以上规定,巡回审理、就地办案,对第一审人民法院和第二审人民法院都是适用的。
巡回审理、就地办案的方法是,基层法院在固定地点建立人民法庭,称为“某县(区)人民法院某(一般以分庭所在地为名)人民法庭”,这是基层法院的派出机构,它们可以受理本辖区的一般民事案件和未构成犯罪的轻微刑事案件;同时派出审判人员在本辖区内巡回审判,就地解决各种民事纠纷,帮助、指导人民调解委员会开展工作。第一审人民法院根据需要和可能派出法庭到案件发生地或当事人所在地等处所巡回审理时,除较重大、复杂的案件以外,一般都适用简易程序,由审判员一人独任审理。第二审人民法院巡回审理,就审的地点可以是案件发生地,也可以是原审人民法院的所在地。但第二审人民法院巡回就审不能适用简易程序,而必须组成合庭,按第二审程序的规定或者普通程序的有关规定进行。
二、巡回审判在西吉法院的情况
巡回审判在西吉县人民法院有着悠久的历史,自1949年12月建院以来我们的法官就秉承着并自觉不自觉地适用着延安时期“马希武式”的乡土化的审判方式。90年代,在与国际司法接轨的思潮影响下,巡回审判曾一度被废弃。近年来,随着“能调则调,当判则判、调判结合,案结事了”和“调解优先,调判结合”工作方针的提出,巡回审判这种传统的审判方式再度回到人民法院的审判实践之中。法官们带着精心设计的便携式审判桌椅和流动法制宣传栏,翻山越岭,深入山乡村镇、田间地头,开展巡回审判。2008年以来,西吉法院经过大力开展巡回审判,就地办案对人民群众起诉或应诉都较方便,能节省他们大量的时间和费用;这种方式也便于人民法院调查了解情况、搜集证据,与群众结合,及时正确地受理和裁决案件;还便于得到当地基层组织和人民调解委员会的帮助,以及通过审理扩大法制宣传,教育群众,取得预防和减少纠纷、诉讼的良好效果。
三、存在的问题
作为一种既便利群众诉讼又方便人民法院审判的办案方式,西吉法院开展巡回审理极大方便了那些交通条件落后、经济欠发达地区的群众参加诉讼,使他们不用再为了打一桩官司而走上一天的路,也不会为了开庭而耽误农忙时机。但不可否认的是,在现实运行过程中存在一些问题:
(一) 办案形式尚不规范
目前巡回法庭实施的法律依据主要体现在《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条:人民法庭根据需要可以进行巡回审理,就地办案。但是这只是一个框架性的法条,并没有具体而明确的操作要求。因此,实际运行中尚存在不够规范问题。有的把巡回审理仅仅当作一种政策性的工作而非日常性的、真正便民利民的自觉行动,巡回办案时有时无,巡回周期、地点不固定。这样既达不到巡回办案的真正目的,也会在群众中造成不良的影响,使“司法为民”流于形式。有的一味追求办案的效率,忽视了法律的严肃性,过分压缩审结期限,不论案件具体情况一刀切,可能违反诉讼程序。还有的将“巡回审判方式”内涵随意扩展,甚至“深挖案源”,上门立案,主动找案并解决纠纷。法院裁判程序的启动具有被动性,遵循的是“不告不理”原则,法官主动介入,不仅不能真正化解矛盾,也不利于树立法官公正权威的形象。
(二)、巡回审判的面很窄,存在一定的局限性。从审判实践看,目前,我院巡回审判仅局限于民事方面,而且,主要集中在基层人民法庭,适用于巡回审判的案件也仅仅限于婚姻家庭、相邻关系、宅基地纠纷、土地承包经营权纠纷及赡养抚养、侵权等当事人在同村、组居住且法律关系单一、矛盾争议不大的简单民事案件,审判程序也主要采用简易程序。新类型、疑难、复杂,适用普通程序的民事案件基本都集中到审判庭审理。民事审判一、二庭即使对婚姻家庭、相邻关系、宅基地纠纷、土地承包经营权纠纷及赡养抚养、侵权等当事人在同村、组居住且法律关系单一、矛盾争议不大的普通简单民事案件也很少主动采用巡回审判方式到案发地、田间地头进行巡回审理案件。而刑事、行政案件审判更是无从谈及。
(三)物质配备尚显不足
基层法院基础建设虽然得到初步改善,但是与之相配套的其他设施建设跟不上。办案经费严重短缺,巡回审判工作难以开展。特别是2007年4月1日后,《诉讼费交纳办法》实行以后,诉讼费幅度锐减,基层法院及法庭没有开展巡回审判的专项费用。巡回审判方式的开展必然会增加司法成本,增大工作量,当然,这一问题的解决仅仅依靠基层法院自身的力量是不够的,还需要争取地方政府和上级法院的理解、支持、关心和帮助。
(四)、对巡回审判作用认识不足,缺乏积极性。到案发地巡回审判案件不是为了走形式、做样子,其作用更不仅仅在于利用特定氛围化解纠纷,其真正效果在于采用现场办案的形式,吸引群众,开展法制宣传和法治教育。通过以案释法,收到办理一案、教育一片的社会效果,进而达到长治久安的纵治目的。审判实践中,一部分审判人员缺乏大局观念,目光短浅,不思长远,崇尚“一步到庭,当庭宣判”的国外审判模式,忽视我国的国情和传统风俗习惯,忽视法院定纷止争的终极目的,就案办案,借口案多人少不利于提高办案效率、巡回审判耗时费力运行成本高、装备简单人身安全无保障,不积极主动开展这项工作。甚至有人认为适用六、七十年前这种审判方式,是法治的退步,是法律权威的丧失,是司法资源的浪费。以至于“案结事不了”,造成当事人缠诉、闹访,甚至一定程度上还导致了其他影响稳定的社会问题。
四、解决的对策
(一)、建立健全巡回审判保障机制。巡回审判作为人民法院服务民生的一种重要手段已纳入《人民法院第三个五年改革纲要》,在最高人民法院规范性文件未出台之前,基层人民法院可根据巡回审判实践建立并制定出一套行之有效的运行保障机制和实施细则,建立起贯穿诉讼全过程、与巡回审判有机衔接的诉讼调解制度,从案件范围、适用程序、庭审地点、法庭布置等方面进行规范,并从经费、装备、人员上给予有力保障,尤其要向基层法庭倾斜,确保巡回审判依法规范均衡有序进行。
(二)、适当扩大依职权取证的范围
我国现行的三大诉讼法均明确规定了当事人举证责任制度,谁主张、谁举证,作为基本的证据。特别是随着我国社会主义经济制度的不断发展与完善,公民的法治意识与法律常识也有了明显增强,这些与实行锡五审判方式时的情况显然有了极大变化。因此,作为主要解决当事人权益的诉讼必须坚持当事人举证责任为基本制度,注重发挥当事人作为案件当事者和诉讼主体的积极性、主动性。但是现行的一些规定及司法解释有过于严格、超越当事人诉讼能力的现象,所以也应适当放宽法官调查取证的范围,以保障案件的公正裁判。建立大巡回格局,需要调动社会各个方面的力量,人民法院要加强与基层民调组织和人员的沟通和联络,建立健全信息网络,争取他们的支持,除必须到案发现场才能解决的纠纷外,可选择派出所、司法所、村委会设立巡回审判站,这样既便于行政调解员、司法调解员、人民调解员参与,通过司法调解、行政调解、人民调解的互动,共同做好巡回审判工作,又便于人民群众进入现场旁听案件。建立大巡回审判格局,不能仅仅停留在对传统、简单民事案件的审理上,适用简易程序的民事案件可以巡回审判,适用普通程序的民事案件也可以巡回审判,要逐步扩大巡回审判的民事案件案件范围。但也不能搞一刀切,要因案制宜。同时,有条件地开展对刑事自诉、刑事附带民事诉讼案件及部分行政案件巡回审判的尝试。此外,西吉县是一个农业大县,也是一个劳务输出大县,巡回审判既然是服务民生,就必须紧密结合县情,要充分利用农忙季节农民无瑕诉讼和节假日外出务工人员返乡的有利时机,适时进行巡回审判,解决农民的实际困难,扩大巡回审判效果。
(三)、群众参与一般案件应由当事人的近亲属,乡、村的基层组织及相关部门的代表参与,而且应注意参与群众的客观与中立性,群众参与应以调解活动、调解过程为主,而且应注意维护当事人的隐私权、商业秘密等。要充分发挥人民陪审制度,注重吸收人民群众以陪审员身份参与案件审理,以增强裁判的社会认可度和公信力。
要加强老法官的骨干作用和传帮带作用,一如既往的做好巡回审判工作,同时,锻炼并培养青年法官化解矛盾纠纷的能力和群众工作水平,扩大巡回审判效果。西吉县90%的人是农民,他们的文化程度低,证据意识、举证能力都很弱,庭审技巧还不高,如果我们一味地强调规则发条,坐堂问案,一判了之,不仅老百姓的权益得不到保护,而且还会割裂我们与群众的联系,损害党的形象。要实现司法为民,最重要的是转变审判方式,只有法官俯下身子,深入基层,用群众听得懂、看得见、信得过、靠得住的方式解决纠纷,才能赢得老百姓的信任,才能把矛盾解决在基层,才能做到案结事了。
西吉法院 苏占海
西宁市市政府各部门保留行政审批(审核、备案)事项
青海省西宁市人民政府
西宁市市政府各部门保留行政审批(审核、备案)事项
西宁市人民政府令第56号
《西宁市市政府各部门保留行政审批(审核、备案)事项》已经2002年 11月15日市政府第4次常务会议审议通过,现予公布。自公布之日起施行。
市 长 王小青
二○○二年十一月十五日
西宁市市政府各部门保留行政审批(审核、备案)事项
市发展计划委员会
一、审批事项
1、权限内基本建设投资项目的项目建议书和可行性研究报告、开工报告
2、西宁地区液化气价格标准
3、经济适用住房销售价格标准
4、公交网线票价标准
5、出租车运价标准
6、天然气安装初装费标准
7、一级资质供热企业供热价格标准
8、行政事业性收费标准
9、部分物业小区物业管理综合费标准
10、综合物业管理小区停车费标准
11、仲裁认证、检验鉴定、公证评估中介服务收费标准
二、审核事项
1、需申请国家、省专项资金的建设项目
2、地方企业发行企业债券
3、郊区分类综合电价(农网电价)标准
4、自来水价格标准
三、备案事项
1、符合国家产业政策和行业、省市发布的《投资导向目录》、城市总体规划、地区发展规划、使用自筹资金自行融资、自行平衡建设条件和生产条件总投资在2亿元以内的项目
市经济贸易委员会
一、审批事项
1、股份有限责任公司股票上市
2、监控化学品拆除、进出口、失效处理及新、扩、改项目
3、设立股份(国有股)有限公司
4、建筑安全资格认可证
二、审核事项
1、资源综合利用单位和项目
2、新建改建与外商合建民用爆破器材企业销售经营企业及爆破产品合同
3、成品油零售仓储经营
三、备案事项
1、投资在300万元以下的技术改造项目
2、设立拍卖机构
市教育局
一、审批事项
1、教师资格认定
2、社会力量实施学历教育、文化补习、学前教育、自学考试办学许可
3、社会力量举办的教育机构发布招生简章和招生广告
二、审核事项
1、中小学校、职业学校及其他教育机构的设立、变更和终止
三、备案事项
1、职业中等专业学校、中小学招生计划及中小学生学籍管理
市科学技术局
一、备案事项
1、科技成果登记
市民族事务委员会(市宗教事务局)
一、审批事项
1、清真食品经营许可证
2、公民民族成份的界定
二、审核和备案
有关宗教事务事项(略)
市公安局
一、审批事项
1、各类户口申报
2、危险物品行业治安管理
3、建筑(装饰、装修)工程消防设计及防火验收
4、易制毒化学品(易燃、易爆化学危险物品)生产、储存、运输、经营、购用许可证
5、A级焰火晚会燃放工程技术设计与组织实施设计方案
6、公众聚集场所使用及大型活动前的消防安全检查
7、大型集会等群众性活动现场治安消防安全检查
8、申请举行集会、游行、示威
9、机动车注册登记、核发牌照
10、机动车驾驶员证的颁发、审验、换证、注销、转籍、变更
11、体积超规定不可解体物车辆装载
12、经营典当业
二、审核事项
1、特种行业许可证
2、建筑工程消防监督
3、内地居民前往香港从事商务、培训、就业
4、内地居民前往香港、澳门定居
5、中国公民因私出国出境和境外人员来华
三、备案事项
1、经营“网吧”登记
市民政局
一、审批事项
1、举办社会福利机构
2、民间组织(社团、民办非企业单位)登记
二、审核事项
1、建设殡仪馆、火葬场、殡仪服务站、骨灰堂、经营性公墓
2、国家机关工作人员因公牺牲的认定
3、革命伤残人员伤残等级评定
4、革命烈士的认定
市司法局
一、审批事项
1、律师、公证员、基层法律工作者资格
二、审核事项
1、设立律师事务所
市财政局
一、审批事项
1、国有股权变动
2、行政事业单位开设保留银行帐户
3、行政事业单位国有资产处置
4、国有资本变动
5、罚没许可证
6、国有企业资产千万元以下资产评估立项确认
7、企业国有固定资产处置
8、财政性投资基本建设工程预(结)、决算
9、契税减免
10、发行彩票额度
二、审核事项
1、上市公司资产评估、确认
2、国有企业资产千万元以上资产评估立项确认
市人事局
一、审批事项
1、人才中介服务许可证
2、干部跨地区调动
3、国家公务员调任、转任
二、备案事项
1、市级国家公务员辞职、辞退
2、市级国家公务员奖励、处分
3、机关事业单位工作人员病退
4、机关事业单位工作人员非领导职务晋升
5、机关事业单位工作人员因公伤亡待遇
市机构编制管理办公室
一、审批事项
1、行政、事业单位机构编制、领导职数审核及事业单位法人登记
市劳动和社会保障局
一、审批事项
1、职工工伤认定
2、营利性民办职业介绍机构许可
3、非劳动部门举办就业培训机构(职业技能培训为主)
4、社会养老、医疗、失业、生育、工伤保险登记(市级单位)
市国土资源局
一、审批事项
1、土地登记发证
2、权限内土地资产处置
3、西宁市土地规划区内农村宅基地审批
4、矿产资源储量登记
5、权限内采矿权登记
二、审核事项
1、需上报的采矿权、探矿权
2、需上报的土地资产处置方案
三、备案事项
1、土地估价报告
2、测绘任务(项目)登记
市城乡规划建设局
一、审批事项
1、建设用地规划许可证
2、建设(市政)工程规划许可证
3、建设项目选址意见书
4、建设工程施工图设计文件
5、城市道路挖掘、占用(报市公安部门备案)
6、建设工程施工许可证
7、城市规划、村镇规划及详细规划
8、建设项目规划方案图
9、供气、集中供热企业资质及年检
二、审核事项
1、工程监理企业资质
2、建设工程试验室资质
3、建筑企业资质及年检
4、丙、丁级勘察设计单位资质及年检
三、备案事项
1、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收
2、建设工程验线、建设工程竣工综合验收
3、工程质量监督申报登记
4、建筑工程报建登记
5、建设工程招标投标
市房产管理局
一、审批事项
1、住房货币化分配方案
2、私房落实政策
3、房屋拆迁许可证
4、房屋权属登记
5、房改标准价向成本价过渡方案
6、个人住房公积金提取、使用
7、商品房(经济适用房)预售许可
8、经济适用房建设项目
9、房地产开发企业资质
10、公有住房房改方案
二、审核事项
1、物业管理企业二级资质
三、备案事项
1、业主委员会登记申请书、委员名单、章程、业主公约
市交通局
一、审批事项
1、辖区内公路用地范围内设置非公路标志
2、辖区内超限运输及履带、铁轮车辆公路行驶
3、市内小公共车运行线路、站点
4、营业性、非营业性危险货物运输企业资质
5、道路客运车辆代理、租赁机构资质
6、开办汽车(含摩托车)驾驶员培训学校(班)
7、道路定线客运班车站点
二、审核事项
1、道路危险货物运输车辆维修企业资质
2、汽车综合性能检测站资质
3、客货运输经营许可证
4、公路超限运输车辆行驶
三、备案事项
1、客运出租汽车转籍、更换、报废(更新)
市城市管理局
一、审批事项
1、城市车辆清洗站许可证
2、设置垃圾、粪便处理场
3、设置大型户外广告
市农牧局
一、审批事项
1、农作物种子生产、经营许可证
2、兽药经营许可证
3、动物防疫、检疫合格证
4、动物诊疗许可证
二、审核事项
1、农用拖拉机驾驶证、行驶证、号牌颁发和审验
市水务局
一、审批事项
1、取水许可证
2、河道管理范围内建设项目
3、河道采砂许可证
市林业局(市园林局)
一、审批事项
1、林权证、林地证发放
2、森林植物检疫
3、野生动物驯养繁殖及运输许可证
4、城市园林绿化工程规划设计方案
5、占用园林绿地或伐移树木
6、城市绿地建设补偿费
7、权限内林木采伐许可证
二、审核事项
1、权限外林木采伐许可证
市对外贸易经济合作局
一、审批事项
1、三资企业合同(申请表)章程
2、国际无偿援助项目
3、出口企业配额招标资格及配额
4、外商投资企业资质
5、生产、科研、商贸经营企业申报自营进出口经营权
6、对外承包工程和劳务合作经营权
7、外商在宁设立常驻代表机构
8、外商企业在境内再投资
9、机电产品出口、境外带料加工、出口商品贴息使用外贸发展基金
市文化局
一、审批事项
1、文物复制、拓印和拍摄许可证
2、古建筑维修、拆迁许可
3、文物监管物品经营许可证
4、文物考古勘探范围内的基建项目
5、印刷企业资质
市卫生局
一、审批事项
1、食品卫生、公共场所卫生、生活饮用水卫生及母婴保健技术服务许可证
2、放射工作、放射性“三废”排放许可证
3、100张床位以下医疗机构的设置、变更许可
4、权限内执业医师、护士资格
二、审核事项
1、100张床位以上医疗机构的设置、变更许可
三、备案事项
1、进口装备有放射性同位素仪表
2、放射性同位素销售、转让、调拨和借用登记
市计划生育委员会
一、审批事项
1、特殊情况(技术性)再生育指标
市环境保护局
一、审批事项
1、环境影响报告书、报告表、登记表
二、备案事项
1、污染物排放申报登记
市统计局
一、备案事项
1、固定资产投资项目开工统计、竣工统计登记
2、统计调查单位登记、年检
市旅游局
一、审批事项
1、国内旅行社设立
市广播电视局
一、审批事项
1、接收卫星传送境内电视节目许可证
二、审核事项
1、在广播电视专用架空线上安装设备许可
2、有线(无线)广播电视台(站)设立
市人民防空办公室
一、审批事项
1、人防易地建设费
2、小型零星人防工程
二、审核事项
1、人防工程拆除、改造、使用及竣工验收