河北省衡水市人民政府


衡水市人民政府关于印发《衡水市人民政府培植劳务输出典型示范户暂行办法》的通知

衡政〔2004〕155号

各县市区人民政府，开发区管委会，市直有关部门：

　　《衡水市人民政府培植劳务输出典型示范户暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

二OO四年十月二十二日

衡水市人民政府

培植劳务输出典型示范户暂行办法

　　为充分调动农村剩余劳动力外出务工的积极性，推动全市劳务输出工作更深入、更扎实的开展，市政府决定在全市四个扶贫开发工作重点县（以下简称四县）培植一批典型示范户，并出台一些扶持政策，通过行政推动、政策驱动、典型带动实现主体主动。为此，特制定本办法。

　　一、组织干部回村动员，认真做好宣传发动工作

　　(一)四县县政府各自要统一组织全县所有县直和乡镇机关干部回村做亲属朋友的宣传动员、资源调查工作，在全县各村开展一次普及性的宣传发动，每村必到，每人必下，不留死角。主要内容有三项：一是宣传市委、市政府的决策部署和有关政策、知识。二是传递劳务信息，落实劳务合同。回村干部要将市、县劳动部门筛选的用工信息和劳务合同送到农民手中，每名机关干部至少动员一人外出务工，并填制劳务输出动员情况培训表（附表１）。三是做好所在村劳务输出情况调查，包括劳动力资源情况、求职意向、收入预期等。动员情况和调查结果在十一月底前报所在村村委会，由村委会逐级上报至县劳务输出办公室，并汇入当地劳动力资源库。

　　(二)在广泛动员的基础上，由四县劳务输出办公室根据动员情况和劳动力就业状况，在二三产业不够发达、剩余劳力相对较多的５个乡镇筛选２５个村，每村再筛选１０户作为全县劳务输出典型示范户重点培养。典型示范户的基本条件：一是农户中有剩余劳动力且愿意外出务工。二是欲外出务工人员身体健康，有一定文化素质或具备一定专业技能，遵纪守法。三是热心劳务输出，愿意承担典型示范户的示范宣传工作。

　　二、建立担保制度，解除后顾之忧

　　(三)实行连环担保责任制。凡列为典型示范户外出务工的农民，要由对其动员的机关干部（以下简称包户干部）为其提供工资兑现担保，在此基础上，再由县财政对包户干部提供经济担保。市财政对农民工集中、财政压力较大的县予以一定扶持。外出务工人员要与包户干部签订工资担保责任书，要与用工单位签订劳动合同，还要与县就业服务局签订劳动责任保证书。包户干部与县财政也要签订担保责任书。

　　(四)严格界定经济责任和担保范围。主要是“三保三不保”，即属各级劳动部门公益性职介机构组织输出的予以担保，其它职介组织输出的不予担保；属工资性收入予以担保，人身伤害、工伤赔偿等非工资性费用不予担保，发生此类情况由各县就业服务局帮助本人按有关法律规章解决；对非由务工人员个人原因造成的工资拖欠予以担保，不能胜任岗位要求、达不到劳动定额、违法违规违纪等由务工人员个人原因造成领不到工资的不予担保。担保期限一般掌握在６个月以内。外出务工人员与包户干部、包户干部与县财政的担保管理办法由各县制定。

　　(五)实行民工工资拖欠先追后保。当典型示范户的外出民工发生工资拖欠时，由县就业服务局牵头，县直有关部门配合到用工单位了解情况、追讨欠款，维护外出民工的合法权益，在追讨无望的情况下再兑现担保。　　

　　(六)严密担保审批程序。凡列为典型示范户的外出民工，当发生工资拖欠时，要凭劳动合同、工资帐单等有效证件向包户干部反映情况，包户干部写出书面报告报县就业服务局，由县就业服务局进行情况核实。情况属实的，由县就业服务局提出理赔意见报县财政部门审批。财政部门在审核无误的情况下从民工工资风险担保基金中支付担保资金。

　　(七)建立民工工资风险担保基金。四县县政府要建立民工工资风险担保基金，每县暂定４０万元。担保基金专门用于解决民工工资拖欠，不准挪作它用。市财政首先给四县各补贴担保基金１０万元。

　　(八)做好用工单位筛选和输后服务工作。由县劳动部门公益性职介机构根据用工信息对用工单位进行考察、筛选，确定一批规模大、发展快、收益高、用工规范的单位。务工人员输出要坚持相对集中，一次输出人员较多的可选派带队干部，少的可聘请一名联络员，负责与输出机构的联络工作。县就业服务局要建立回访制度，及时了解情况，妥善处理问题，提高外出务工人员的稳定性。

　　三、搞好人员培训，提高技能素质

　　(九)对典型示范户的输出人员要全部进行培训，先培训后输出，培训不合格不输出。县劳务输出办公室负责联系职业学校或培训机构，也可到用工单位培训，优先到阳光工程基地培训。对典型示范户输出人员的培训免收培训费，其费用由县财政补贴。在阳光工程基地培训的，先行使用阳光工程培训经费，不足部分再由县财政补足。

　　(十)各县市区就业服务局要按照市劳务输出工作领导小组《关于打造衡水劳务品牌的实施方案》的要求，把典型示范户的输出人员作为品牌劳务加强管理，并做好舆论宣传，提高衡水劳务的知名度。

　　四、实行零收费制，切实减轻民工负担

　　(十一)免收有关劳务输出的行政事业性收费，包括暂住证工本费、流动人口计划生育证明工本费等。免收公益性职业介绍服务费，包括求职登记费、中介服务费、职业素质测评费、出国政审手续费、输出人员跟踪服务费等。组织典型示范户农民外出务工所需费用由县财政解决。对输入地要求交纳的费用，县就业服务局要做好工作争取少交或免交，确需交纳的要在签订劳动合同时告知务工人员。

　　(十二)各级财政部门要将典型培植经费列入财政开支。扶贫开发劳务输出培训资金要优先用于贫困村典型示范户的培植。

　　五、提供贷款扶持，发展家庭经济

　　(十三)对劳务输出和典型示范户家庭发展生产经营实行贷款扶持。外出务工人员属农村户籍的，国内务工可以在农村信用社优先获得２０００--５０００元的小额贷款扶持，国外务工可以获得１５０００元以下的农户联保贷款或３００００元以下的抵、质抵押货款扶持，具体办法按照衡水市农村信用合作社联合社《关于农村劳动力输出贷款实施细则》执行。属城镇下岗失业人员，可以在城市信用社获得５０００--２００００元的小额贷款扶持，具体办法按照中国人民银行衡水分行等四部门联合下发的《关于下岗失业人员小额贷款担保办法》执行。典型示范户家庭发展生产经营可以按照小额农户信用贷款和联户担保贷款管理办法优先予以解决。

　　六、加强领导，强化管理，提高典型示范效果　

　　(十四)县、乡政府和村委会要切实负起领导责任，要为典型示范户统一造册，建立家庭经济档案，随时掌握外出民工的工作和生活情况，帮助解决各种困难，支持民工在外务工创业。各级劳务输出办公室和舆论宣传部门要及时总结、宣传典型示范户在经济发展、改善生活、增加收入、提高素质等方面带来的新变化，充分发挥辐射和带动作用。

　　(十五)四县县政府要做好典型示范工作的总结，汲取经验、改正不足，确保示范工作顺利开展。要适时召开总结表彰会议，对典型示范工作抓得好的单位要予以表彰和奖励。

　　其它县市区可以参照本暂行办法执行。


　　【内容摘要】当前中国刑事法制改革的基本方向，与其分支方向不同。其基本方向，是朝着实现刑事法制现代化、公平正义的刑事法治、犯罪控制（或社会保护）和人权保障并重的目标而努力，其中层层递进的关系构成了一个有机系统。这是当前中国刑事立法改革和刑事司法改革的基本方向。中国有必要构建一个规范化的、能为民众普遍接受的刑事法制改革价值评价指标体系（即刑事法治指数）。刑事法治指数的基本组成要素（或者一级指标），应主要包括：合目的性、民主性、科学性和公正性。合目的性作为定性指标，把刑事法制改革应客观具备的民主性、科学性和公正性作为定量指标。

【关键词】 法治；刑事法制改革；基本方向；刑事法治；评价机制




中国法制改革是中国民主法治进步和政治文明发展的必由之路，而其中刑事法制改革又是构建和发展刑事法治的必然要求。但是如何改革，既关涉改革方向又关系到改革评价的问题。当前理论界对中国刑事法制改革的方向和评价有许多研讨，但是众说纷纭，且缺乏全面系统的考察和探究。尤其是近几年来，中国法制改革出现了一些新情况和新问题，这些问题引发了许多专家学者对司法改革的质疑，认为改革停滞甚或出现了倒退。这与官方对司法改革的乐观态度形成了鲜明对比。[1] 对此，确实有必要进一步对我国法制改革的方向和评价进行深刻反思，从更高更远的视角来研究和讨论。因此，对刑事法制改革而言，本文试图重点从其基本方向和评价机制两方面来研讨。

一、刑事法制改革的含义

一般认为，法制改革是制度改革的基本内容，也是法治进步的必然途径。又如，有学者认为，对于法制改革，有两种认知取向：法律移植论与本土资源说。[2] 其中“法制”通常被理解为“法律制度”， 这是一种狭义说。但是，也有学者认为，法制改革千头万绪，牵一发而动全身，举其要者，当首推立法、行政、司法与法律教育四端。[3] 那么，这种涵括立法改革、行政改革、司法改革和法律教育改革的法制改革，是一种广义说。若只把法律制度的创制与运行纳入“法制”之范畴，则其义属于中义了。

因为刑事法制改革是法制改革中的重要组成部分，所以，相应地，刑事法制改革也有广义、中义和狭义之分。为了使本文的讨论能够相对集中些，笔者拟从中义说的立场进行探讨。亦即，本文中刑事法制改革主要是指在刑事法律制度的创制与运行中的改革活动。但是，需要指出的是，刑事法制改革不等同于刑事法治改革。因为实现刑事法治之前就已经有了刑事法制改革，而刑事法治改革与其说是实现以刑事法治为目标的改革，不如说是实现刑事法治之后继续完善法治的工作（这部分同时也是刑事法制改革）。对于当今正处于法治化过程中的中国刑事法制改革而言，严格来说，它还不是刑事法治改革。

二、中国刑事法制改革的基本方向

改革的方向既涉及现在的位置，也涉及改革所要指向的目标。因此，指向目标，即表明了方向。中国法制改革的目标问题经历了从相对模糊到日渐明朗的过程。以1992年提出建立社会主义市场经济的法律体系，和1996年提出建设社会主义法治国家为阶段性标志，中国法制建设进入了一个新的历史时期，从“加强法制”到“建设法治国家”可以说是自1978年以来中国法制建设的总的历史轨迹。[4] 在1996年，江泽民同志指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”1997年党的十五大报告和1999年宪法修正案正式将“依法治国，建设社会主义法治国家”确认下来，这标志着我国成功实现治国理政模式的根本转变，意义重大而深远。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央立足新世纪新阶段，确立了全面建设小康社会的奋斗目标，并围绕深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，把依法治国、依法执政、依法行政紧密结合起来，揭开了中国法治建设的新篇章。[5] 党的十七大报告又明确指出，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。[6] 据此，“依法治国，建设社会主义法治国家”和“构建社会主义和谐社会”，已成为今后一段较长时期的中国制度改革的总体目标，也是中国法制改革（民事法制改革、行政法制改革和刑事法制改革等）的总体目标。也由此表明了今后一段较长时期的中国法制改革发展的一个大的方向。当然，当法治国家与和谐社会的目标已经达成之时，而更远的将来的总体方向也许是，建设高度法治化、高度政治文明的中国和更加和谐的中国社会。

然而，这里要重点讨论的是当前中国刑事法制改革的基本方向。有学者认为，在中国共产党提出的“建设社会主义法治国家”总体目标的指引下，中国的法治进程将朝着以下方向发展：第一，协调立法、司法与法学中的本土因素与借鉴因素，解决由移植逐步走向自主创新的问题；第二，由立法时代走入司法时代，由立法论转向解释论；第三，政治与经济制度改革的深化将进一步对法治建设发挥根本性影响，同时也是我国建立完全的法治国家的根本希望所在。[7] 笔者认为，这种观点有一定的道理，它主要说明的是如何推进和实现法治的问题，但并没有专门针对刑事法制改革的方向进行探讨。

必须指出的是，当前中国刑事法制改革的基本方向，既涉及刑事立法改革的方向，也涉及刑事司法改革的方向。刑事立法改革和刑事司法改革在方向上可能存在某些分支方向上的不同（即个性差异），但是其基本方向应当是一致的，两者的基本方向亦应指向刑事法制改革的基本方向，否则就无法保证法制改革在基本方向上的一致性。这里所指的基本方向与核心方向、主要方向近义，也是相对于次要方向、分支方向而言的一种方向。基本方向是隶属于而不是等同于终极方向的一种方向。这与达到目的的距离有关，因为基本目的接近于但不等于终极目的。

（一）刑事立法改革方向上的歧见

在刑事立法改革的方向上，学界有不同认识。具体言之，有两类见解：

1. 在刑事实体立法改革的方向上，目前主要有八种代表性观点：

（1）宗旨决定说。有学者认为，刑法改革的方向决定于刑法改革的宗旨。我国刑法改革的宗旨，是为了实现刑事法治的科学化和现代化，以维护与促进社会的和谐发展和不断进步。故此，现阶段我国刑法的改革，应当以有助于构建和谐社会和强化人权保障、有助于贯彻宽严相济的基本刑事政策为发展方向。[8]

（2）适合社会说。有学者认为，“适合社会”应当是评价刑法的唯一标准，这也应当是思考刑法改革追求的目标。并认为，目前我国刑法处于古典刑法的发展阶段，在我国刑事立法政策逐渐走向成熟的过程中，必须注意防止刑法现代化的议题模糊我国刑法发展的目标。应以保持我国古典刑法基本品格不变为主，根据需要和可能，逐渐地、适当地引入实证刑法制度的内容。[9]

（3）刑法转向说。该说指出中国刑法的九个转向：从革命刑法转向建设刑法；从国家刑法转向公民刑法；从“严打”刑法转向“宽严相济”刑法；从政策至上走向原则刑法；从民法的刑法化转向刑法的民法化；从身份刑法转向平等刑法；从个人刑法转向个人与单位并列的刑法；从刑罚之单轨制转向刑罚与保安处分之双轨制；从封闭的刑法转向开放的刑法。其中一部分是描述、一部分是预测。[10]

（4）民权刑法说。该说所称民权刑法[11]，与市民刑法[12]、自由刑法的实质相同，它们分别与国权刑法、国家刑法（政治刑法）、权威刑法相对称。该说认为，民权刑法或者市民刑法，从本质上说，就是现代法治国家的刑法，由此区别于人治国家或者专制国家的刑法。[13] 并且认为我国的刑法应该从国家刑法转变为市民刑法，从强调国家权威转向强调保障公民人权。[14]

（5）人格刑法说。该说主张刑法应当实行二元的定罪机制，实现行为与人格的统一，对有行为但无犯罪人格者做非犯罪化处理；在二元处刑机制上，主张刑法应当对有行为但无犯罪人格者做非刑罚化处理，并且对相同行为但有不同犯罪人格者执行不同刑罚以期矫正其不同的人格。[15]

（6）一体两支柱体系说。该说主张构建一体两支柱的中国刑事法体系。其中“一体”是指广义的刑事法体系；“两支柱”是指统一于整个刑事法体系之下的“刑罚”与类似于保安处分的“特殊司法处分”。该体系至少应包括：中国现行刑法典、国内其他单行刑事立法、附属刑法、刑事诉讼法以及制定《司法矫治处分法》和《刑事制裁程序法》等。继后将进一步制定《刑罚执行法》和《司法矫治处分执行法》等，进而在有效维系国家、社会秩序的同时，进一步推促与保障“以人为本”的法治终极目标的实现。[16]

（7）教育意义的法治刑法说。该说认为，从刑法进化史的发展路线看，刑法类型的转向大致从一元刑法转向二元刑法，从侧重行为或侧重行为人的二元刑法转向行为与行为人并重的二元刑法。而且，未来刑法走向应当是教育意义的法治刑法。它是以（广义）正义的法秩序为目标、强调刑法的制定与实施要注重法治教育的目的性，强调国民信法、守法和护法，并且强调以行为与行为人并重的、形式法治与实质法治统一的、（刑事立法、刑事司法和刑事执行以及传播中的）动态刑法的教育体系。[17]

（8）刑罚改革说。有学者认为刑罚改革的方向定位总的有五方面：①对不均衡的重刑主义进行彻底的清算，使刑罚的配置到适用呈现合理而科学的样态；②对刑罚权运作体制进行优化，使其调控犯罪得以清晰明确，尤其是合理划分刑罚权与行政处罚权的界限；③对现行刑罚权运作中弥漫的功利主义和实用主义方法论进行检讨，提倡刑罚理性主义与经验主义的结合；④梳理刑罚权运作机制与宪法的关系，解决现行刑罚权运作体制中与宪政不相吻合的部分；⑤在继续合理兼顾刑罚权保障社会秩序和公民自由的同时，强调并实践刑罚权解决社会纠纷的功能。[18]

笔者认为，上述观点大多从刑事实体法视角对刑事立法改革的方向进行了有益探讨，也各据其理。其中一些观点也有兼容相通之处，或者是从不同角度和层面进行研讨的，并非全然相互对立。首先就宗旨决定说而言，该说认为，刑法改革的方向决定于刑法改革的宗旨，进而推知现阶段我国刑法改革的发展方向，应当说其思路和基本结论是值得肯定的。然而，需要强调的是，刑法改革的宗旨（目标）本身，也意味着一种方向，因此，实现刑事法治也是刑法改革的发展方向，而且是刑法改革的基本方向。然后，至于适合社会说，它强调评价刑法的唯一标准是“适合社会”，由此强调“适合社会”是刑法改革追求的目标，这种求真务实的风格符合实事求是的精神。该说认为，必须注意防止刑法现代化的议题模糊我国刑法发展的目标，也有一定的道理。其中强调保持古典刑法基本品格不变为主，逐渐适当地引入实证刑法内容的发展方向，这是关于刑事实体法立法方向的见解，区别于刑事程序法的立法方向。其本质上属于刑事立法中的分支立法方向。接着关于刑法转向说，其中指出的九个转向中涉及预测性的大概有五个：从国家刑法转向公民刑法；从民法的刑法化转向刑法的民法化；从身份刑法转向平等刑法；从刑罚之单轨制转向刑罚与保安处分之双轨制；从封闭的刑法转向开放的刑法。而其中纯粹是预测性的刑法转向是从刑罚之单轨制转向刑罚与保安处分之双轨制，其他四个则既有描述、又有预测的成分。其中“从国家刑法转向公民刑法”的观点类似于民权刑法说，刑事处分上的单轨制转向双轨制的建议，则接近于一体两支柱体系说以及刑罚改革说。民权刑法说强调公民的权利保护，这是值得称道的。它涉及刑法改革的基本方向和分支方向问题。尔后，对于人格刑法说而言，它在探究定罪处刑以行为与行为人并重上的思路与努力，是值得肯定的。但是，我们仍能发现人格刑法说中尚有诸多值得商榷之处。[19] 这里，在建议刑法发展方向问题上，该说更多涉及的是刑事立法和刑事司法中分支方向上的建议。再就一体两支柱体系说而言，其构建宏大的兼顾保卫社会和保护人权的一体两支柱的刑事法体系是有积极意义的。鉴于其中既涉及刑事实体法又涉及刑事程序法的诸多立法设计问题，其立法改革的方向，既涉及刑事立法中的基本方向（有效维系社会秩序与保障“以人为本”的法治终极目标的实现），又涉及其中的分支方向。另外，教育意义的法治刑法说，虽然是笔者的观点，但是笔者当时只探讨了刑法改革的方向，其中涉及刑法的立法方向和司法方向，也涉及刑法改革中的基本方向（正义和法治等）及其分支方向。后文在“笔者的主张”部分中将论及比这更大范围的刑事法制改革的基本方向。最后，对于刑罚改革说而言，其中涉及刑罚配置和适用、刑罚权运作与宪法的关系以及兼顾刑罚权保障社会秩序和公民自由的同时，强调并实践刑罚权解决社会纠纷的功能等问题，所以，其中既有涉及刑事法制（立法和司法）改革中分支方向的建议，也有触及刑法改革中基本方向的见解。

2. 在刑事程序立法改革的方向上，除了前述有实体和程序立法改革的综合性建议之外，目前主要还有五种专门关于程序立法改革方向的代表性观点：

（1）尊重和保障人权说。陈光中先生在接受人民网记者采访时总结了今年刑诉法修正案的亮点和尚需改善的部分条款。他认为，新刑诉法有利于打击腐败案件、有效遏制刑讯逼供。[20] 在接受《今日早报》记者采访时，他指出，新刑诉法处处体现“尊重和保障人权”，[21] 但是步子再大点，会修改得更好。[22] （2）方针、目标和模式说。有学者认为，刑事诉讼法再修正的基本方针应当是适度超前，兼顾现实；刑事诉讼法再修正的价值目标应当是保障公正，提高效率；刑事诉讼法再修正的主要目的应当是提升权利，抑制权力；刑事诉讼法再修正的“中国模式”应当是博采众长，兼容并蓄。[23]（3）改革完善说。该说主张，改革完善刑事诉讼程序，贯彻实施联合国刑事司法准则，应当付出以下努力：明确确立无罪推定原则，并且赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权；确立禁止双重危险原则；建立有中国特色的人身保护令制度；完善追诉犯罪机制；实现简易程序的正当化；确立完备的证据规则。[24] 而且认为刑事诉讼现代化的根本方向是建构正当程序。[25]（4）模范法典说。该说论者为了给刑事诉讼法的修正提供一个航标或者指针，特意起草了学术性的《模范刑事诉讼法典》，在书中前言部分指出其起草该法典的三项原则：突破宪法的规定，以宪政与法治的要求进行设计；修改刑事诉讼法与司法改革紧密结合；着眼长远，追求卓越。其中设计条文共计662条（包括涉及“惩罚犯罪、保障人权”的立法目的和基本原则等）。[26]（5）继续完善说。该说认为，我国刑事诉讼法的完善，不应因为刑事诉讼法修正案的通过而终结，而应在新的起点不断推进。将来仍要不断地修改刑事诉讼法以适应人权保障的需要、推进司法公正，这是一项更加艰巨的任务。[27]