涉及对无照经营查处的两个问题

孙百昌


《无照经营查处取缔办法》涉及到两个重大且基本的问题，一个是无照经营的概念问题，另一个是法律、法规之间的转致问题。这两个问题与目前相当一个多数的一线执法同志的理解有一个大的距离。对前一个问题，该办法作出了规定，实际是一种尝试；对后一个问题，该办法对执法者提出了更高的要求。而这两个问题交织在一起，使得《无照经营查处取缔办法》颁布以后，议论风起，观点各异。笔者借《工商行政管理》半月刊也谈谈自己的一些看法。

关于无照经营的概念。无照经营的重要特点是进入市场的准入成本（这是政府规定的）为零，以及经营者可以自由地进入和退出市场。从理论上说，它符合经济学对经营者进退市场的理论假设，是市场调节和供求平衡的假设前提，减少了经营者为政府缴纳的市场准入费，有利于社会福利的增加，因而是一种理论上的高效率状态。

但是在现实中，这种“理论状态”存在两个问题。一个是在一种行业中，一部分经营者按照政府规定的市场准入制度付出了进入市场的成本，而另一部分无照经营的经营者却节省了这笔费用，这就造成了不同的经营成本，而允许这种二元状态存在的市场环境就不可能是一个公平的竞争环境。另一个问题是，既然经营者可以在市场中“自由地进退”，那么，在诚信制度不完备的社会中，就有可能被投机的经营者利用来损害他人的利益。因而这种二元状态并不公平。况且，绝对地追求效率或者绝对地追求公平的社会是不存在的。但是，这并不妨碍理论对实践的指导意义。“照”的门槛高低及其有无是人为的制度规定，从进入市场的高门槛到低门槛，从部分行业的低门槛到部分行业的无门槛正是人们所追求的目标。当前正在进行的行政审批制度改革，就是走向这个目标的一个努力。

那么，效率与公平如何平衡？在《无照经营查处取缔办法》中，有两条法条反映了立法者对此问题的认识和解决的考虑，这就是该办法的第一条“为了……促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益”和第二条“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营”的表述。从中可以看出，该办法的第一条强调的是“公平”，把“公平”作为立法的动因。第二条照顾到了效率，把任何单位和个人不得从事无照经营的外延边界限定在现有法律、法规规定的范围内，而不是说任何单位和个人不得从事无照经营。为了明确起见，该办法同时对无照经营的内涵也作了具体表述。如果我们把“证”解释为许可证，把“照”解释为营业执照，那么无照经营的具体内涵可以归纳为：无证无照——应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；直接无照——无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；有证无照——已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；照已失效——已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；无证有照——超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。依照第二条，在没有法律、法规规定的行业领域，是可以“无照经营”的。实际上在我们国家，法律、法规没有规定的行业领域很多，这些领域的经营者一直都是在“无照经营”。因为另一个更基本的问题，例如什么是“经营者”都在争辩之中。[①]当然这是另外一个话题，此处不去深谈。

《无照经营查处取缔办法》明确了无照经营的外延和内涵，便于实际工作中操作，但这种对无照经营的外延和内涵给与明确规定具有两面性。例如，由于这种明确而产生的两个严重的问题，一个是按照《企业法人登记管理条例施行细则》第四条的规定，不具备企业法人条件的企业和经营单位，应当申请营业登记。但是《企业法人登记管理条例》对此除了个别规定外对此并没有一般性规定。于是，如果不具备企业法人条件的企业和经营单位不登记而经营，是不是无照经营？

第二个问题是“营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续”经营的是无照经营。但是关于营业执照有效期届满问题非公司企业法人、经营单位就有问题了。请看下表：

企业经营期限法定登记事项和执照上事项的对比表

企业类别
法定登记事项
执照上的事项

公司
营业期限
营业或经营期限

非公司企业法人
经营期限
没有期限

经营单位
没有期限
经营期限

合伙企业
没有期限
没有期限

独资企业
没有期限
没有期限

个体工商户
没有期限
经营期限


经营单位、合伙企业、独资企业、个体工商户法定登记事项没有期限，因此就根本不存在“营业执照有效期届满”的问题。那么，经营单位、个体工商户执照上的期限从何而来？有什么依据？如果当事人的执照过了期限你能不能罚？罚的依据是什么？严格的说，所谓“营业执照有效期届满”只能对公司和非公司的企业法人，非法人的都没有经营期限。但是，占企业大多数的非公司企业法人的执照上却令人奇怪的没有经营期限，那么工商所属地管理的依据只能是企业的“经济户口”上的记载。而企业却要牢牢的记住自己经营期限。

四川省泸州市人民政府


泸州市人民政府关于印发《泸州市超长道路客运统一运输办法（试行）》的通知

泸市府发〔2006〕28号



各区、县人民政府、市级各部门，市属及驻泸企事业单位：
《泸州市超长道路客运统一运输办法（试行）》已经市政府同意，现印发你们，请遵照执行。


二○○六年六月十四日


泸州市超长道路客运统一运输办法（试行）

第一条为建立超长道路旅客运输（以下简称超长客运）安全长效机制，规范市场秩序，保障旅客和经营者合法权益，根据《安全生产法》、《道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》，结合我市实际，制定本试行办法（以下简称办法）。
第二条各级交通主管部门是超长客运统一运输的主管部门，各级运政管理机构具体组织实施本办法。
第三条县（区）人民政府负责本辖区超长客运统一运输的指导和协调,市级相关职能部门在政府统一领导下对本办法的实施做好配合和指导工作。
第四条凡本市辖区内从事超长客运的运输企业、客运售票站点均应遵守本办法。
第五条超长客运由交通部门主管、行业监管、企业管理、协会自律。
第六条 超长客运按照统一客源组织，统一售票，统一票价，统一调度，统一营收分配的原则组织实施。
统一运输由具有超长客运经营资质的运输企业按协会自律、企业自愿的原则实施管理。
运输组织遵循“市场规范、运行有序、方便旅客、有利安全”的原则。
第七条道路运输企业是道路运输生产的责任主体，承担安全生产责任和相关法律责任。
第八条汽车客运站是运输组织旅客服务及车辆“五不出站”管理的责任主体，承担相应的法律责任。
第九条超长客运售票实行中心、网站、代办点三级联网售票。本着统一规划、合理布局、方便旅客的原则，由各县（区）人民政府协调、主管部门确定各售票网站、代办点。
第十条经县（区）人民政府确定的超长客运售票网站、代办点应悬挂由市交通行业管理部门统一制发的标志牌。未经确定擅自设立的，由相关部门依法取缔。
第十一条超长客运票价执行政府指导价。售票网站、代办点严格遵守价格管理规定，物价、交通部门加强对客运票价的监管。
第十二条具备二级以上（含二级）站级的汽车客运站方可作为超长客运始发站。各始发站应严格执行“五不出站”安全管理规定。
第十三条各道路运输企业应不断完善安全管理保障体系，加强对从业人员、车辆技术状况、车辆运行的安全管理，做到规范化、科学化、精细化。
各道路运输企业应当提高服务质量，建立健全服务质量信誉考核机制。
第十四条公安、交通、工商、安监、物价等部门应密切配合，严厉打击扰乱超长客运的违法、违规行为，维护超长客运市场秩序，确保超长客运统一运输组织办法的实施和旅客运输安全。
第十五条本办法所称的“五不出站”是指：
1行驶证、驾驶证、从业资格证、道路运输证、客车线路标志牌，超长客运派车通知单不全或不符合规定的不出站。
2报班客车的制动、灯光、转向、雨刮器、传动系统现场例检不合格的不出站。
3驾驶员酒后或超长、夜班车驾驶员不足两人的不出站。
4车辆超载或装有“三品”的不出站。
5气候恶劣不宜行车时不出站。
第十六条本办法自发布之日起施行。主题词： 交通客运办法通知