县级工商行政管理机关复议范围问题/黄宗华

作者:法律资料网 时间:2024-05-15 18:03:12   浏览:9391   来源:法律资料网
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县级工商行政管理机关复议范围问题
瑞安市工商局黄宗华


在我国,行政复议是与行政诉讼相结合的行政救济制度。它运用行政机关内部的层级监督关系,由上级机关纠正下级机关的违法或不当的行政行为,以保护相对人的合法权益。我国对行政复议的范围、程序等方面的规定,与行政诉讼有所区别。充分发挥行政复议自身特有的优势,能够有效地弥补行政诉讼制度在给予相对人权利救济时的某些局限性,能够使相对人权利得到更直接、及时、全面的保护。因此,行政复议是一项发展社会主义民主和保障人权的重要法律制度。1999年4月29日,九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国复议法》(以下简称《复议法》),进一步完善和发展了我国的行政复议制度。

众所周知,《复议法》与《行政复议条例》相比,一个重要的成就就是充分地考虑到行政复议制度在解决行政争议方面的积极作用,扩大了申请复议的具体行政行为范围:行政机关的具体行政行为,不论是作为,还是不作为,只要公民、法人或者其他组织认为这些行为违法或者不当,侵犯了自己的合法权益,都可以依法申请复议,在对具体行政行为提出行政复议同时,如果认为该具体行政行为所依据的抽象行政行为不合法,还可以一并向行政复议机关提出对该抽象行政行为的审查申请。行政复议范围的扩大,提高了对公民权利保护的水平,是法制进步的要求,更是行政复议作为一种公民权利救济制度的独特价值的体现。
作为国务院主管市场监督管理和行政执法工作的工商行政管理机关,对行政复议工作历来十分重视,早在国务院《行政复议条件》颁布之前,就在一些法规中给予相对人行政复议权。现阶段,各级工商行政管理机关给予相对人的复议范围与《复议法》中的规定是一致的,即凡是相对人认为工商行政管理机关在行使市场监督管理和行政执法中的具体行政行为侵犯了其合法权益,都可以依法提出复议。然而由于县级工商行政管理机关(以下简称县级工商机关)与工商行政管理所(以下简称工商所)之间的设置方式、权限划分和县级以上工商行政管理机关(省级以下)之间的设置方式、权限划分是不同的,故而,县级工商机关与其上级工商机关的复议范围也是不同的。那么,县级工商机关受理复议案件的范围到底有多大?即相对人不服工商所作出的具体行政行为提起行政复议时,县级工商机关对工商所作出的哪一些具体行政行为可以受理,哪一些不可以受理呢?

按照现行工商行政管理法律法规的规定,工商所行使职权时有两种方式,一是上报县局、以局名义作出,二是直接以自己的名义作出。毫无疑问,对工商所上报县局、以局名义作出的具体行政行为,相对人不服的,其复议机关依法是县级工商机关的上一级机关,即地区级工商机关。然而,当工商所以自己的名义作出具体行政行为,而相对人不服时,县级工商机关可不可以受理其复议申请?可以受理哪一些复议申请?这在实践和理论中,是存在争议的。

一种意见认为,工商所(站、队、分局等)是县级工商机关的派出机构,不是独立的法人单位,按照现行法律规定,工商所可以依照法律、法规和规章规定以自己的名义作出具体行政行为,因此,县级工商机关只能受理相对人不服工商所以自己名义作出的具体行政行为时提出的复议申请。如果工商所不是依照法律、法规和规章的规定,即使以自己的名义作出了具体行政行为,复议机关也不应是县级工商机关。这种看法具有一定的普遍性。我局市场管理所在2000年1月20日,联合瑞安市城关镇城建监察中队管理无照经营的沙河底菜市场,拆除了部分摊位。沙河底居委会以我局市场管理所违法采取强制措施为由,于2000年2月向我局申请复议。复议期间,沙河底居委会又以我局违法采取强制措施为由,将我局作为被告,向瑞安市人民法院提起行政诉讼。我局向法院提出不同意见,认为沙河底居委会既以市场管理所为复议被申请人向我局提出行政复议,同时又以同一理由在复议尚未终结期间将我局列为被告向人民法院提起诉讼,尽管无论是将我局或将市场所列为被告,诉讼结果可能相同,但沙河底居委会显然违反了《中华人民共和国行政诉讼法》和《复议法》的相关规定,滥用了诉权。瑞安市人民法院审查后认为,根据现行法律,我局市场所不能以自己的名义采取行政强制措施,作为我局派出机构,其行政行为可以视为我局行政行为,因此我局受理沙河底居委会的复议申请本属错误,将我局列为被告没有什么不妥。应当指出,我局提出答辩理由后,瑞安市人民法院是相当重视的,经多次研究并经多方请示,才作出开庭审查的决定。因此,瑞安市人民法院的看法,代表了现阶段审判机关的普遍看法。

另一种意见认为,尽管工商所是县级工商机关的派出机构,尽管它行使的不是法律、法规和规章规定的职权,但只要它以自己的名义作出具体行政行为,而相对人不服提起行政复议的,县级工商机关都可以受理。理由是,我国建立和健全行政复议制度的目的就是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保障和监督行政机关依法行使职权。越权执法本身就是违法行政行为的一种,所以,无论工商所行使了何种违法或不当的具体行政行为,只要这种具体行政行为是以其名义作出的,行政复议机关理应是县级工商机关。当然,按照《复议法》的规定,相对人不服政府工作部门依法设立派出机构以自己名义作出的具体行政行为时,也可以向该部门的本级地方人民政府申请行政复议。但是工商行政管理机关现阶段是实行垂直领导的,县级工商机关是地区工商行政管理机关的直属机构,因此,相对人不服工商所以自己名义作出的具体行政行为申请复议时,只能向县级工商机关提出。这样才是《复议法》的本意,符合法律的立法精神。以上述的沙河底居委会诉我局强制措施违法为例,尽管拆除摊拉不是我局市场管理所的权限范围,但既然市场所以自己的名义发出通告、并在市局未知的情况作出了拆除摊位的具体行政行为,那么,无论复议被申请人或者行政诉讼被告,都应该是市场所,而非我局。我局受理相对人的复议申请完全体现了《复议法》的立法精神。很难想象,假设我局以自己的名义行使了国务院的具体行政行为,而相对人将朱?基总理告上法庭是怎样的一番法律奇观。瑞安市人民法院的做法显然违背了法律的立法精神和宗旨。

值得指出的是,我国现阶段的工商行政管理法规,除直接规定工商所依照法律、法规和规章的规定可以以自己的名义作出具体行政行为外,还有二种例外情形。一种如浙江省《工商行政管理所行政处罚职权暂行规定》第六条规定的:"下列处罚种类和幅度,经县(市、区)以上工商行政管理局批准,可以由工商行政管理所以自己的名义作出"。这种原则上可以由工商所以自己的名义作出,但必须经过县级工商行政管理局批准的具体行政行为,行政复议机关为谁,实践中也是有不同看法的。一些人认为,派出机构与设立它的政府工作部门同属一个系统,且在行政关系上和业务关系上均存在密切的领导关系,为了防止部门保护主义,对该种行为提起行政复议,应当向县级工商机关的上一级机关提出。我们认为,这种看法是错误的。首先,县级工商机关依法批准工商所在一定种类和幅度内,可以以自己名义作出行政处罚时,往往采取抽象行政行为形式,即普遍授予下辖工商所都可以拥有这种权利。相对人不服此种行政处罚时,可以对县级工商机关的抽象行政行为一并提出审查申请,但不能直接以县级工商机关为复议被申请人。其次,即使县级工商机关直接参与到具体行政行为中去,批准工商所可以就某个案件在一定种类和幅度内以自己名义作出行政处罚,也并不等于说,这个行政处罚是由县级工商机关决定的。从法律上来说,"决定"和"批准"是由本质区别的。"决定"意味着工商所在该项具体行政行为中丧失了决定权,也不能以自己的名义独立作出。而在"批准"这种情况下,可以看出:第一,该具体行政行为的作出仍是以工商所名义,而非工商局名义;第二,县级工商机关并没有对整个具体行政行为起着决定性的作用,它只不过起着许可工商所某种建议的作用,一般情况下,是原则性的、有局限性的,它并不排除对工商所的指导和监督功能。因此,相对人对这种具体行政行为不服时的复议机关,仍应是县级工商机关。

另外一种情形比较复杂。如《浙江省取缔无照经营条例》第八条规定:"工商行政管理部门在查处无照经营时,需要实施查封、扣押措施的,应当由县级以上工商行政管理局局长决定",而第十六条规定:"本条例规定的行政处罚,可以由工商行政管理所决定。但罚款一千元以上或者没收违法所得二千元以上的,应当由县级以上工商行政管理部门决定"。如果某工商所在查处无照经营时,既需要实施查封、扣押措施,又只对相对人给予一千元以下的罚款,行政复议机关到底为谁?我们认为,这种情形应分别而论:1、相对人只对工商所的行政处罚不服申请复议,那么行政复议机关显然只能是县级工商机关。2、相对人既不服行政处罚,也不服查封、扣押措施,但直到处罚决定作出后才提起行政复议的,我们认为,这种情形下,行政复议机关仍应是县级工商机关。因为,复议机关保护的是相对人的最终利益,工商所的行政处罚一旦被确认为违法或不当,那么,由查封、扣押措施造成的损失应当一并赔偿。如果查封、扣押措施没有违法或不当,而仅是工商所的行政处罚违法或不当的,显然,相对人在工商行政管理机关实施查封、扣押时,其合法权益并没有受到侵害,无论向哪一级行政机关申请复议,都意义不大。同时按照我国《复议法》规定,相对人申请复议时,一不能越级申请,二不能同时向两个部门申请,更不能向二个有层级关系的部门申请,三从维护相对人合法权益的完整性来说,也不应当将一个案子拆为两半。为充分体现《复议法》对相对人及时、便民、全面的保护原则,对这种具体行政行为提起行政复议,由县级工商行政管理机关受理是最适合的。3、如果相对人仅对查封、扣押措施不服,那么受理复议申请的机关应当是县级工商机关的上一级机关。这与第二种情形中的查封、扣押措施应有所不同。尽管县级工商行政管理局局长实施查封、扣押措施都是为了实现工商所的行政处罚的目的,但相对人要求保护的标的显然不同。一种是相对人认为工商所的行政处罚侵害了其合法权益,一种是相对人认为查封、扣押的措施侵害了其合法权益,两者具有明显区别。复议机关在受理复议申请时,不仅要充分掌握法律的原则和精神,还要充分考虑申请人的要求和目的。
行政复议是公民权利的一种救济手段,健全和完善行政复议制度,是推进依法行政的新的重大举措。理顺和明确县级工商机关的复议范围,必将进一步发挥我们工商行政管理机关行政复议制度及时、便民、成本低等优越性。我们认为,尽管在实践和理论中,对县级工商机关的复议范围存在各种各样的争议和分歧,但是,县级工商机关可以受理相对人不服工商所以自己名义作出的一切具体行政行为而提起的行政复议申请,是符合法律的宗旨和精神的。只有这样,基层工商行政管理机关才能充分发挥其对下级机构的监督作用,确保规范执法,保护相对人的合法权益。


二OOO年六月二十四日
E-mail:ragshzhlp@netease.com
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中华人民共和国政府和伊朗王国政府支付协定

中国政府 伊朗王国政府


中华人民共和国政府和伊朗王国政府支付协定


(签订日期1973年4月8日 生效日期1973年6月16日)
  中华人民共和国政府和伊朗王国政府就有关今天两国间签订的贸易协定第四条达成协议如下:

  第一条 以下第三条所述的在中华人民共和国的有关机构和在伊朗的自然人或法人之间的付款,应根据各自国家的现行条例在本协定项下办理。

  第二条
  (一)中华人民共和国和伊朗之间的付款,中国方面由中国人民银行委托中国银行,伊朗方面由伊朗麦卡吉银行(伊朗中央银行)办理。
  (二)代表伊朗王国政府的伊朗麦卡吉银行应以中国银行户名开立伊朗里亚尔(记账单位)账户,称为“中国银行清算账户”。
  (三)代表中华人民共和国政府的中国人民银行委托中国银行应以伊朗麦卡吉银行户名开立伊朗里亚尔(记账单位)账户,称为“伊朗麦卡吉银行清算账户”。
  这些账户不计利息,免付一切手续费和银行费用。
  每一伊朗里亚尔按含金量零点零一零八零五五克纯金计算,如伊朗里亚尔的含金量有变动时,上述账户的差额将由双方银行作相应调整。

  第三条 凡根据本协定交换货物的付款及其从属费用;有关外交、商务、文化、社会团体、代表团等费用以及经两国银行同意的其他付款,均通过上述账户办理。

  第四条 为了保证支付协定项下的交换货物不间断地进行,中国银行和伊朗麦卡吉银行应在上述第二条所述账户上相互给予对方贰亿伊朗里亚尔(记账单位)的摆动额,如上述账户的余额超过摆动额度,其超出部分计付利息,利率将由双方银行商订。为了偿付这一超出部分,双方应采取必要措施在三个月内用货物偿还,如在上述期间该超出部分仍未偿清,债务一方应根据债权一方的要求以英镑或双方同意的其他货币偿付超出部分的余额。

  第五条 为了执行本协定,中国银行和伊朗麦卡吉银行应商订必要的银行技术细则。

  第六条 本协定期满后,清算账户仍将继续保留六个月,以便债务一方通过向债权一方出口货物偿付余额。如在六个月期末清算账户上仍有余额,债务一方应根据债权一方的要求立即以英镑或双方银行同意的其他可兑换货币予以偿清。

  第七条 本协定为中华人民共和国政府和伊朗王国政府贸易协定的组成部分,有效期为一年,双方换文通知两国主管当局核准后生效。如果任何一方未在本协定当年期满前六个月以书面宣布终止或要求签订新的协定,本协定期满后,将逐年自动延长。
  本协定于一九七三年四月八日在北京签订,共两份,每份都用中文、波斯文和英文写成,三种文本具有同等效力。
  注:经双方换文,本协定于一九七三年六月十六日起生效。

  中华人民共和国          伊朗王国
    政府代表            政府代表
    白相国           胡山·安萨里
    (签字)            (签字)

国家教育委员会、国家计划委员会、农业部、财政部关于印发《农村教育集资管理办法》的通知

国家教育委员会 国家计委


国家教育委员会、国家计划委员会、农业部、财政部关于印发《农村教育集资管理办法》的通知
国家教育委员会 国家计划委员会



1996年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅(以下简称“两办”)下发了中办发〔1996〕6号文件,进一步明确和重申了党中央、国务院关于保护农民合法权益,减轻农民负担的方针、政策。这是关系到我国农村改革、发展和稳定大局,关系到正确对待农民,密切党和政府
同农民关系的重大政治问题,各级教育、计划、农业、财政和物价部门要坚定不移地贯彻执行。近年来,国务院有关部委、各级地方政府和有关职能部门加强了对农村教育集资工作的管理,从全国看,农村教育集资总体来说是适度的,推动了农村“两基”(到本世纪末基本普及九年义务教
育、基本扫除青壮年文盲)工作的开展。但少数地方存在着要求过急、过高,集资数额过大,乱集资、乱收费,甚至打着教育旗号将集资款挪作他用的现象,严重影响了教育集资的声誉。对此,必须引起高度重视,坚决予以纠正。为了贯彻落实党中央、国务院关于切实减轻农民负担的精神
,进一步规范农村教育集资,促进农村教育事业的健康发展,经国务院领导同意,现将《农村教育集资管理办法》(以下简称《办法》)印发给你们,并就有关贯彻执行问题通知如下:
一、认真学习贯彻“两办”通知精神。各级教育、计划、农业、财政和物价部门要组织广大干部群众认真学习党中央、国务院有关减轻农民负担的政策、法规和“两办”通知,提高对减轻农民负担重要性、艰巨性的认识,增强法制观念,提高政策水平,坚定不移地执行“约法三章”,
使减轻农民负担工作成为广大干部、群众的自觉行动。
二、教育集资必须坚持依法、自愿、量力原则。县级人民政府审批教育集资,乡级人民政府开展教育集资,都要认真贯彻执行党的政策和国家的法律、法规。坚持自愿原则,严禁强行集资和利用不正当方式索要;坚持量力原则,充分考虑当地经济、教育发展水平和群众承受能力;坚持
依法原则,集资审批权在县级人民政府,教育集资只能用于当地实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍,不得挪作他用。对已消除危房,实施义务教育的学校布局基本合理,规模已达到要求的地方,不得再集资。
三、正确掌握“普九”进度与验收标准。遵照积极进取、实事求是的原则,各地要逐步推进“普九”工作。“两基”评估验收要从实际出发,不搞“一刀切”,不得层层“加指标”。对普及程度、师资水平、基本办学条件要从严掌握。校舍要坚固、够用、适用,对教学仪器设备、图书
资料的配备以及校园占地、操场面积等要坚持实事求是、量力而行,防止形式主义、盲目攀比和追求高标准。
四、切实加强对教育集资的领导和管理。乡级人民政府开展教育集资按《教育法》规定由县级人民政府批准,并纳入依法有序管理。县级人民政府要责成乡级人民政府定期公布教育集资和资金使用情况,接受社会和群众监督,对违反有关规定的单位、组织和个人要严肃处理。教育部门
要搞好校舍建设规划和布局调整,提高资金使用效益。领导机关和领导干部要深入基层、调查研究,总结推广典型经验,发现问题及时解决。各地可依据本《办法》并结合当地实际,制定农村教育集资管理的具体实施办法。各地要将贯彻执行本《办法》过程中的问题和经验及时报送我们。


附件:农村教育集资管理办法
第一条 为了规范农村教育集资活动,保障和推动农村义务教育的实施,促进农村经济的发展,根据《中华人民共和国教育法》第五十九条的规定,制定本办法。
第二条 本办法所称农村教育集资是指乡、民族乡、镇人民政府为兴办农村教育事业,实现义务教育的目标,经县级人民政府批准,向在本行政区域内的企事业单位、社会团体和公民个人,非经常性的筹集专项用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍所需资金的活动。
第三条 农村教育集资应根据当地经济、教育发展状况和群众承受能力,坚持依法、自愿、量力、专款专用的原则。
第四条 农村教育集资不得用于非义务教育机构,或者发放教职工工资、奖金福利以及改善实施义务教育学校其他方面的办学条件;不得充抵教育财政拨款和农村教育费附加;不得平调。
第五条 农村实施义务教育的学校,符合当地义务教育实施规划和学校的合理布局,现有学校校舍确属危房或者不能满足当地义务教育阶段新增在校生规模需要的,可以申请农村教育集资。
第六条 农村义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍应当符合坚固、够用、适用的原则,不得追求不切实际的高标准。
第七条 农村教育集资可以通过资金、实物和劳务等方式进行;并可以一次申报、审批,在不突破审批额度的情况下,分年度实施。
农村教育集资不得由学校收取,不得采用按在校学生人均数额向学生摊派的办法进行。
第八条 拟进行农村教育集资的乡、民族乡、镇人民政府应写出申请报告。报告应包括学校基本情况和校舍情况,危房改造或扩建、新建校舍计划,集资数额、范围、方式、时间以及管理办法和责任等,经乡、民族乡、镇的人民代表大会讨论通过后,报县农村教育集资审核小组审核。

第九条 县级人民政府应建立由教育、计划、农业、财政、物价等有关部门组成的农村教育集资审核小组,负责审核有关农村教育集资的具体事宜。凡农村教育集资,必须经审核小组审核同意后,方能报县人民政府批准实施。
第十条 村义务教育应按照合理布局、连片办学的原则,搞好学校的规划建设,对用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍所需资金,经村民会议讨论决定,可以向本村集体经济组织或村民筹集。
第十一条 有下列情形之一的,不得进行农村教育集资:
(一)学校危房消除,实施义务教育的学校布局基本合理,校舍规模已达到要求;
(二)根据国家有关规定认定的贫困乡、贫困民族乡及镇;
(三)遭受严重自然灾害的地区;
(四)财政教育拨款、农村教育事业费附加能够满足农村教育事业发展需要的。
第十二条 对农村教育集资款项应加强管理,专款专用。由乡、镇人民政府开展的农村教育集资实行乡、镇财政专户管理,并使用省级财政部门统一印制或监制的集资票据。
第十三条 乡、民族乡、镇人民政府应建立、健全农村教育集资款项监督管理制度,公开集资收入帐目及其使用情况,接受群众监督。
第十四条 计划、财政、物价部门应加强对农村教育集资的管理,教育、农民负担监督管理部门应加强农村教育集资的监督管理。
第十五条 县级人民政府应向上级人民政府提交本行政区域内农村教育集资及资金使用情况的年度报告,同时抄送同级教育、计划、农民负担监督管理、财政和物价部门。
第十六条 违反本办法规定,有下列情形之一的,由当地人民政府责令限期改正。对责任人员,由其所在单位或上级机关给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)未经县级人民政府批准擅自进行教育集资的;
(二)超过审批数额、范围进行集资的;
(三)借教育集资之机搭车进行其他集资的;
(四)贪污、克扣、挪用教育集资款物的;
(五)擅自改变教育集资用途的;
(六)其它违反有关规定并造成严重后果的。
违反有关规定的集资款物应退还群众。
第十七条 省、自治区、直辖市人民政府可依据本《办法》,结合本地区的实际情况,制定具体实施办法。
第十八条 本办法自公布之日起施行。



1997年3月3日