推行110警务运行机制是公安警务改革的必然趋势

朱真理

【摘要】110是广大人民群众最为熟悉的一个公安机关的紧急特服电话号码，但对于什么是110、110具有什么样的性质、在公安机关履行何种职责和功能，许多人包括公安机关部分领导并没有确切的认识，本文结合“110”运作现状，提出应摒弃传统的将110作为一个专门的警种和部门的观点，提出在公安机关内部推行110警务运行机制，以推动整个公安机关工作的发展。
【关键词】公安工作 警务机制 看法和认识

110是广大人民群众最为熟悉的一个公安机关的紧急特服电话号码，在公安改革中，公安机关应该充分利用“110”这一家喻户晓的无形资源，使其在公安工作中不但发挥出打击违法犯罪，服务人民群众的作用，还能以做大做强110工作为契机，不断推进和加强公安工作的全面发展。
一、110报警服务是社会发展的必然产物
快速反应，准确高效是社会发展的显著特点，随着科技文化的不断进步和对外开放程度的不断扩大，情报信息在各项社会事务中发挥着越来越重要的作用，110报警服务台的建立，顺应了市场经济发展的必然趋势和社会治安形势发展的严峻形势的客观要求，是公安工作社会化、信息化的必然产物。
随着社会主义改革开放的全面推进，社会文明的不断进步，科学技术不断发展，国内经济和社会生活中，从计划经济向市场经济的转变，从封闭半封闭向全面开放的转变，利益关系的关联性、价值观念的多样性、人财物的流动性、信息传播的便捷性都在进一步发展，但人们法制意识的形成跟不上经济和文化水平的发展，在社会主义初级阶段，贫富悬殊现象将在一定时期内长期存在；社会转型期间出现的许多新现象和新问题，诱发违法犯罪的消极因素增多，违法犯罪呈现出动态化、组织化、职业化和智能化的特点；社会阶层的重新组合，社会利益的重新分配的调整，使原本隐藏的一些社会矛盾和消极问题凸现出来，激化到一定时候形成群体性事件，受国际和国内大环境的影响，由人民内部矛盾引发的群体性事件和各类突发事件已成为严重影响社会问题的突出问题。
作为各种社会消极因素的综合反映，社会治安问题存在“长期性、复杂性和反复性”三大特点，给公安机关带来了巨大的工作压力，必须依靠全党、全社会的共同努力，实行综合治理。这就要求公安机关在现有条件下，不断研究社会治安工作的规律和特点，积极探索具有长期性、根本性的有效途径，不断提高快速反应能力，才能有力打击违法犯罪，110报警服务工作正是适应社会经济的发展和社会治安形势的客观需要的必然产物。自1996年公安部在福建省漳州市召开110报警服务工作现场会后，全国各地全面开展了110接处警工作。110报警服务工作的产生，是公安改革不断推进的需要，是一步理顺内部机构的必然选择，也是密切警民关系的一个重要举措。
二、110报警服务工作必须适应新形势的发展和需要进一步深化和完善
漳州会议至今，全国所有设区的市和大部分县及不设区的市已建立和开通了110报警服务台，在打击犯罪、维护社会治安稳定、服务人民群众等方面取得了突出成绩和良好的社会效应，极大的促进了公安机关快速反应能力的提高，110报警服务工作已取得了一定成绩，积累了一定经验，但报警服务台仍处在一个初建阶段，其建设仍处于继续探索和不断完善之中，有待于进一步的巩固和提高。
（一）公安机关110、119、122报警服务台共存带来的问题和不足
建立110、119、122报警服务台后，公安机关在打击违法犯罪，参与社会救援，服务人民群众等方面都取得了前所未有的发展。但110、119、122报警服务台都不同程度面临着报警电话不断增长，而现有的三个紧急电话报警服务台的接处警设备老化严重，接警处警人员严重不足，无效报警电话比重较大且呈现不断增多趋势等三个方面的问题和不足。110、119、122三个报警服务台分设，增加了公安机关的警务运行成本，也不利于人民群众报警求助，这表现在三个方面：一是号码繁杂，不利于群众记忆，有时容易混淆和错拨，也不便于警情信息的收集和归口管理；二是多警种设置报警电话，增加了接警人员、技术设备和辅助设施，造成大量人力、物力和财力的浪费，使公安机关有限的资金不能集中使用；三是多部门接警，造成群众多渠道报警，公安机关多部门接警，多部门出警，不利于统一指挥。
（二）110报警服务工作的发展趋势
公安机关报警服务工作的深化和发展，涉及到公安机关内部、以及社会各界方方面面的系列化配套改革。总结全国各地公安机关的具体做法和成功经验来看，110报警服务工作正朝着全方位立体防控网络和全社会整体联动体系的大格局方向发展，存在五个方面的发展趋势，一是报警接警兼容化，打破交通、消防和刑事报警，以及群众求助投诉等方面的界限，群众存在向公安机关多个紧急报警服务台报警投诉，公安机关内部也存在多警种、部门受理同一报警求助和投诉的现象；二是警情信息网络化，这是公安工作适应信息化社会的发展需要的必然选择；三是出警处警多元化，随着交通、通讯的发展，110报警服务工作从城区进一步向农村扩大和延伸，设在城区专门的110处警机动队已不适应于形势发展的客观需要，出现处警队伍多元化，处警方式多样化趋势；四是配套服务一体化，随着“110”报警服务电话的深入人心，群众向公安机关报警求助的范围在进一步扩大，有的已经超出了公安机关的职责和权限，有的还涉及政府各部门，特别是公共设施、公共福利事业方面的问题，公安机关在很多情况下既不能推脱，但又无能为力，公安机关只有与政府各部门联合起来，保障配套服务一体化，110才能保持旺盛的生命力；五是全民参与大众化，110转化为一种社会中介，带动整个社会联动，全民参与，建立起多种社会治安防控体系、社会公共救援体系、社会保障服务体系，有效推动各项社会公益事业的发展。
（三）110、119、122“三台合一”、“三合为一”，构建新型警务运行机制是公安警务改革的必然趋势
第二十次全国公安工作会议，提出了“社会稳定的局面更加巩固，人民群众安全感明显增强，社会治安防控体系更加完善，预防和打击犯罪的水平显著提高”，“适应社会主义市场经济的工件机制基本建立，发现、控制、处置能力显著增强，形成统一指挥，反应灵敏、协调有序、运转高效的应急反应机制”的五年公安工作“五大工作目标”；同时也提出了“有效整合警力资源，调整机构设置，逐步将县、市级公安机关的110、119、122三台合一，并进行交巡警合一试点，在中等城市进行减少机构层次的试点；加快引进和转化先进实用科学技术成果，加快“金盾工程”建设步伐，建立跨警种、跨部门、跨地区的综合信息平台，实现信息共享；加快公安机关指挥中心建设，建立与有关部门的协作机制，制定应对各类重大事件的处置预案，形成信息畅通、指挥有力、手段先进、运转高效的指挥体系；充分运用社会资源维护治安，探索新形势下专门工作与群众路线相结合的有效实现形式”，改革公安工作的“四项具体措施”。
全国第二十次公安工作会议后，全国各地借鉴已有的工作经验，积极探索有效途径和方法，采取措施将110、119、122三个报警电话“三合为一”，或将119、122报警服务台兼容到110报警服务台，实现“三台合一”，当群众拨打119、122报警电话时，由110报警服务台统一接受。无论以何种形式运行，都由一个统一的部门集中受理报警电话，在集中接警后，则按照“一级处警”、 “分类处警”、“就近处警”和“联勤处警”的原则和方式，调动公安机关各警种、部门或协调政府各职能部门对各类报警求助或投诉事项进行有效处置。
三、“110”适应于警务运行机制的变化发生了重大转变；110警务运作机制是公安警务改革形成的新型理念
公安工作必须有正确的理论作指导，而深化和完善110报警服务工作，必须从理论上重新认识和界定110，才能在当前公安改革中取得新的、重要的突破。110、119、122“三台合一”或“三合为一”后，群众认知的依然是原有的三个紧急报警电话，但在拨打报警求助电话后，接警的是指挥中心报警服务台的民警，而处置警情或救助群众的，则是交巡警、消防或派出所、治安、刑侦，甚至是警务督察等部门的民警。从这个意义上来说，群众认知上的110与现场感受的110存在着极大的差距，其中的各警种、部门进行的工作与本部门原有的工作既存在着本质的一致性，但又所区别，业务交叉性、包容性进一步增多。这就要求我们必须重新界定、认识110，给它下一个相对准确的定义。
传统意义上的110，是公安机关打击违法犯罪活动，服务人民群众的重要职能部门，是公安机关的内设机构之一，在运行模式上往往是既接警，又处警，直接接受群众报警求助，又直接出警处置警情或救助群众；110、119、122报警服务台“三台合一”或“三合为一”后，原来特指意义上分别从属于相关警种的110、119、122指挥中心已不复存在或正面临重组和新的分工。指挥中心报警服务台接受群众报警求助，是其他警种、部门打击违法犯罪活动、服务人民群众的起始或开端，而其他警种、部门则只有将整个警务活动进行下去，才能实现警务工作目标。这一过程中，指挥中心是龙头，是一切警务活动的开始；派出所是基础，一切警务工作均来源于此又必须回归于此；各警种、部门缺一不可，协调作战，在警务工作的各个环节上根据自己的职责，发挥应有的作用。
从以上分析可以看出，纵观整个公安工作的运作模式和公安改革的趋势，我们不难发现，在现有的条件下，作为传统意义上公安机关内设机构的110已不复存在，已在三个方面发生了转变。一是性质发生了转变，由公安机关的内设机构转化为一种新型警务运行机制，这一机制是以指挥中心为龙头，包含交巡警、消防、刑侦、治安、派出所等若干实战警种、部门的新型警务模式；二是工作模式发生了转变，由公安机关单一警种、部门直接接警、处警，转变为接警与处警分离，多警种、部门协同作战、联勤联动；三是工作职责发生了转变，由单一警种、部门履行单一职责，转变为业务交叉互补。
从这个角度来看，110指挥中心的名称并不规范，110、119、122报警服务台“三台合一”或“三合为一”后，指挥中心的工作包含了分别属于公安机关各部门的110、119、122的部分业务，且各警种、部门在业务工作上的关联性进一步增强，110与传统意义上的指挥中心既有联系又有区别。鉴于110报警报务电话已在最大程度上深入群众心中，这种新型警务机制应该称为110警务运行机制，既有效概括这一警务机制的职责，又使公安工作进一步深入人心，还有效揭示了这一警务机制的显著特点。
四、110警务运行机制在公安工作中的职责
新世纪新阶段，公安机关担负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任。作为适应新形势下社会治安工作和公安改革的必然之路，110警务运作机制在公安工作中发挥了重要作用。
（一）接受各种群众报警、求助并进行有效处置。由110、119、122“三台合一”或“三合为一”后，在公安机关指挥中心建立报警服务台，全面接受群众报警求助，并根据实际警情，属于公安机关职责范围内的，指挥调度各警种、部门及时出警有效处置；不属于公安机关职责范围内，协调有关部门进行处置，公安机关给予全面支持和配合。
（二）全面落实“四有四必”承诺，服务广大人民群众，严厉打击各种违法犯罪活动。这是由公安机关的职责决定的。“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的承诺，是全国公安机关总结紧急报警服务工作中获取的宝贵经验，是“110”紧急报警电话深入人心的最直接原因。110、119、122“三台合一”或“三合为一”后，这种承诺不只是简单由公安机关的某个部门作出，而是由整个公安机关向社会作出的具有最广泛代表性的承诺。在打击违法犯罪方面，公安机关指挥中心报警服务台加强与其他警种、部门的内部联动机制建设，提高快速反应能力实行联勤联动，着力在抓现行、内清理外查堵上下功夫，有效打击犯罪分子；服务人民群众方面着重在“有求必应”上下功夫，全面拓宽接、处警范围，积极参与、协助或协调有关部门开展社会救援活动，从多角度、多层次真正为群众排忧解难。
（三）积极进行信息整合、沟通。加快引进和转化先进实用科学技术成果，加快“金盾工程”建设步伐，建立跨警种、跨部门、跨地区的综合信息平台，实现信息共享。这是全国第二十次公安工作会议提出的改革公安工作的重要具体措施之一。为适应新型警务运行机制的需要，公安机关内部联勤联动也必须包括治安信息的共享互通。110、119、122“三台合一”或“三合为一”后的指挥中心报警服务台，必须在最快时限内将所掌握的治安信息通报各警种、部门，使其在最大限度内推动实战工作；各警种、部门以指挥中心为中枢，积极向指挥中心报告当地治安信息，并从指挥中心获取其他部门掌握的、有利于本警种、部门工作的治安信息，以节省警务运行成本，提高工作实效。
五、110警务运行机制具有自身显著的特点
新世纪新阶段，公安工作是巩固国家政权的重要工作，公安机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定的重要使命。110警务运行机制中各警种、部门必须在各自工作环节上突出快速反应，切实履行工作职责，追求实际的工作效果。这集中反映出110警务运作机制外延宽泛、高度统一、重在实战、准确高效的显著特点。
外延宽泛。110警务运作机制包括一个龙头即指挥中心，涉及公安机关各警种、部门，是一个多层次、多角度的复合型作战运作机制，包括综合业务部门的决策调研、指挥调度，也包括一线单位的实际作战，还包括纪检监察和警务督察部门的跟踪检查。
高度统一。在110警务运行机制中，所有单位、部门和民警都必须严格遵守工作纪律，坚决执行命令，确保政令、警令的畅通。指挥中心具有绝对的指挥权威，代表公安机关党委行使指挥调度权，一线作战单位必须以实际行动将各种指令、决策转化为工作效果。这就要求各单位、部门必须高度统一、协调一致。
重在实战。110警务运行机制中，各警种、部门扭成一条索，发挥整体作战的合力，将公安工作具体化、成果化。
准确高效。在110警务运行机制的最显著特点是快速反应，城区5分钟、郊区15分钟到达现场的承诺是其最直观的体现，所有的实战单位必须快速高效，对公安机关党委的决策作出迅速有力的反应，重点突出工作的实际效果。高效率是110警务运行机制的信息化体现，是政令警令畅通和必然结果。
六、在新形势下进一步加强和完善110警务运行机制
一是进一步理顺关系，建立一个具有绝对权威的警务运行机制中枢机构。将指挥中心建设成为“打、防、控、管”一体化警务模式的神经中枢，在警务工作中承担整合公安信息，快速有效调度警力，全面掌握治安形势和警务现状，为领导决策提供科学可靠的信息和依据的职能，作为警务运作的中枢机构，指挥中心必须具备灵活健全的科学手段，发挥绝对的指挥权威功能。
二是进一步推进系统化改革，改革公安机关内部不适应于新型警务运行机制的工作模式，自上而下建立适应于新形势下治安实际，与110警务运行机制相配套的工作机制。
三是增加投入改善装备，走科技强警道路，提高110警务运行机制的科技含量。
四是制定规章制度，出台奖惩激励机制，推进110警务运行机制标准化建设。
五是加强与有关单位的协调配合，减轻公安机关工作压力，构建社会联动机制。一些社会性工作由指挥中心的报警服务台承担，以树立公安机关的形象，建立社会联动机制，将指挥中心建成公安机关的决策调研室、作战指挥部，同时又是同级党委、政府授权的社会联防指挥部、社会联动服务中心，日常工作由党委、政府授权进行处理，遇重大紧急情况，主要领导亲临坐阵，以推进社会管理信息化、高效化。

（作者：云南省宣威市公安局 朱真理）

山东省威海市人民政府办公室


威海市人民政府办公室关于印发《威海市人民政府行政复议工作规则》的通知

威政办发〔2004〕37号


各市、区人民政府，高技术产业开发区、经济技术开发区管委会，市政府各部门、单位：
　　《威海市人民政府行政复议工作规则》已经市政府同意，现予印发，望认真贯彻执行。


二ＯＯ四年四月三十日


威海市人民政府行政复议工作规则


　　第一条 为保证市人民政府依法处理行政复议事项，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，制定本规则。
　　第二条 市人民政府是依法受理行政复议申请和对被申请行政复议的具体行政行为进行审查并作出裁决的一级行政复议机关。
　　第三条 市人民政府法制工作机构是市人民政府的行政复议工作机构，对外以市人民政府行政复议办公室名义履行行政复议职责。
　　第四条 市人民政府行政复议工作机构履行下列职责：
　　(一)受理公民、法人或者其他组织向市人民政府提出的行政复议申请；
　　(二)负责向有关组织和人员调查取证、查阅文件和资料；
　　(三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；
　　(四)处理或者转送对具体行政行为所依据的规定的审查申请；
　　(五)对行政机关违反行政复议法的行为，依照规定的权限和程序提出处理建议；
　　(六)办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；
　　(七)指导、监督各市(区)政府及市政府各部门复议工作机构的行政复议与行政应诉工作；
　　(八)法律、法规规定的其他职责。
　　第五条 公民、法人或者其他组织对下列行政机关或者组织的具体行政行为不服的，可以向市人民政府申请行政复议：
　　(一)对各市(区)人民政府或者各市(区)人民政府委托的组织作出的具体行政行为不服的；
　　(二)对市人民政府工作部门(国家安全部门除外)或者工作部门委托的组织作出的具体行政行为不服的；
　　(三)对市人民政府依法设立的派出机关以自己的名义作出的具体行政行为不服的；
　　(四)对市人民政府直接管理的组织(含临时机构)依据法律、法规的授权作出的具体行政行为不服的；
　　(五)对市人民政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的；
　　(六)对以市人民政府为共同上一级的两个或两个以上行政机关共同作出的具体行政行为不服的；
　　(七)对被撤销的行政机关在撤销前所作的具体行政行为不服的，市人民政府属于继续行使其职权的行政机关的上一级机关的。
　　第六条 公民、法人或者其他组织依法向市(区)人政府或市人民政府工作部门提出行政复议申请，市(区)人民政府或市人民政府工作部门无正当理由不予受理的，由市人民政府行政复议工作机构在申请人告诉之日起10日内责令其受理；必要时，按本规则的规定报有关负责人批准，市人民政府可以直接受理。
　　第七条 市人民政府行政复议工作机构应当在收到行政复议申请之日起3日内，提出是否受理的意见，按本规则的规定报有关负责人审定。有关负责人应当在行政复议工作机构收到复议申请之日起5日内作出决定。
　　第八条 市人民政府行政复议工作机构一般应当自受理行政复议申请之日起45日内，拟定对行政复议事项的处理意见，按本规则的规定报有关负责人审定。
　　市人民政府应当在收到复议申请书之日起60日内作出行政复议决定，并向当事人送达行政复议决定书。
情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，按本规则的规定报有关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。
　　第九条 申请人提出行政复议申请时，一并提出对具体行政行为所依据的规定审查申请的，或者市人民政府在对具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法的，应当按照行政复议法的有关规定对作出具体行政行为所依据的规定进行处理或者转送有权的国家机关进行处理。处理期间，市人民政府行政复议工作机构应当中止复议，并制作行政复议中止通知书，送达申请人、被申请人。
　　第十条 被申请人不履行或者无正当理由拖延履行市人民政府作出的行政复议决定的，由市人民政府行政复议工作机构责令被申请人限期履行，并制作责令履行行政复议决定通知书送达被申请人。
　　第十一条 市(区)人民政府或市人民政府工作部门有下列情形之一的，市人民政府行政复议工作机构应当向市人民政府监察机关或者有关部门提出行政处分建议：
　　(一)无正当理由不受理行政复议申请的；
　　(二)不按照规定期限作出行政复议决定的；
　　(三)不履行行政复议决定的；
　　(四)徇私舞弊的；
　　(五)对申请人打击报复的。
　　市人民政府监察机关或者有关部门应当自接到行政处分建议之日起60日内，依照行政复议法和有关法律、法规的规定作出处理。
　　第十二条 下列事项由市长决定：
　　(一)依照行政复议法第二十六条、第二十七条规定，市人民政府决定撤销或修改市人民政府发布的有关规定的；
　　(二)对以市长或者副市长兼任领导职务的组织为被申请人的行政复议事项作出行政复议决定的；
　　(三)对以市(区)人民政府为被申请人的行政复议事项作出撤销、变更原具体行政行为决定的；
　　(四)其他应当提请市长决定的重要行政复议事项。
　　第十三条 下列事项由分管副市长决定：
　　(一)按照本规则第六条的规定决定直接受理公民、法人或者其他组织的行政复议申请的；
　　(二)对法律、法规规定行政复议前置的行政复议申请决定不予受理的；
　　(三)对本规则第十二条所列范围外的其他行政复议事项作出行政复议决定的；
　　(四)市人民政府决定依法强制执行行政复议决定的；
　　(五)市人民政府决定申请人民法院强制执行行政复议决定的。
　　第十四条 下列事项由市人民政府行政复议工作机构负责人决定：
　　(一)受理行政复议申请；
　　(二)对不属于法律、法规规定行政复议前置的行政复议申请，决定不予受理的；
　　(三)在行政复议决定作出前，因申请人要求撤回行政复议申请，决定终止行政复议的；
　　(四)在行政复议决定作出前，因法定事由，裁决中止行政复议的；
　　(五)下级行政复议机关无正当理由不受理行政复议申请，责令其受理的；
　　(六)被申请人不履行市人民政府行政复议决定，责令其限期履行的；
　　(七)在行政复议决定作出前，对争议的具体行政行为决定停止执行的；
　　(八)情况复杂，决定适当延长作出行政复议决定期限的；
　　(九)本规则第十二条、第十三条规定以外的其他行政复议事项。
　　第十五条 本规则自发布之日起施行。