关于印发葫芦岛市政府系统督促检查工作规则的通知
辽宁省葫芦岛市人民政府
葫政发〔2005〕26号 关于印发葫芦岛市政府系统督促检查工作规则的通知
各县(市)区人民政府，市政府各部门：
经市政府同意，现将《葫芦岛市政府系统督促检查工作规则》印发给你们，请遵照执行。
二00五年六月二十四日
葫芦岛市政府系统督促检查工作规则
第一章 总 则
第一条 为更好地推动政府重大决策、重要工作部署的
落实，进一步加强政府系统的督促检查工作(以下简称督查
工作)，结合我市督查工作的实际，制定本规则。
第二条 督查工作是各级政府和市政府各部门的重要职
责，是保证党的路线、方针、政策和政府决策、工作部署落
实的重要手段，是促进机关转变工作作风，提高工作效率的
有效途径。各级政府及政府各部门必须高度重视，强化督促
检查职能，切实抓好督查工作。
第三条 督查工作的主体是各级政府及政府各部门。各
级政府办公室、各部门办公室及其督查工
作机构，根据工作职责和授权，代表本级政府和部门，在本
地区、本系统范围内开展督查工作。
第四条 督查工作应紧紧围绕政府中心工作，充分调动
和依靠各职能部门开展工作。督查工作人
员应本着对党和人民高度负责的精神，坚持实事求是，认真
调查研究，注重工作实效，全面、准确地了解和反映情况，提出促进政府决策落实的有效措施和改进工作的建议。职能
部门应协同动作，发挥整体功能，促进工作落实。
第二章 机构设置
第五条 县及县以上政府都要设立督查工作机构，建立
健全督查工作机构体系。政府各部门和各有关单位必须确定
专(兼)职人员负责督查工作。
第六条 为加强督查工作的权威性，根据工作需要，各
级政府督查工作机构直接冠称“×××政府督察室”。
第三章 工作范围
第七条 各级政府及政府各部门督查工作的重点，是保
证党委和政府制定的方针、政策和重大决策、重要工作部署
的贯彻落实。主要包括:
(一）督促检查上级政府和本级政府的重大决策、
重要工作部署及重要会议决定事项的贯彻落实。
(二）督促检查本级政府全年重要工作任务、工作目标
责任制及阶段性工作任务和目标完成情况的贯彻落实。
(三)督促检查上级政府和本级政府的重要文件、
电报规定事项的贯彻落实。
(四)督促检查上级政府和本级政府领导批示和交办事项的贯彻落实。
(五)其它需要督查事项的落实。
(六)对下级督查工作进行业务指导。
第四章 工作程序
第八条 督查工作一般应遵循下列工作程序:
(一)呈报立项。对开展的督查工作，要立项登记，提
出拟办意见，包括督查事由、承办单位、办理要求、承办人
等内容，送主管领导审批。
(二)下达任务。根据主管领导批示，督查部门拟定具
体工作方案并填写督查通知单，及时下达给承办单位，急件
应先用电话或传真告知。
(三)督促催办。任务下达后，应随时了解情况，掌握
办理进度，对逾期未办结的要及时催办，必要时可派人进行
实地督办。
(四)参与协调。对督促落实中发现的问题，要及时加
以协调解决，重大问题和协调解决不了的问题应及时向有关
领导报告。
(五)督查反馈。督查事项结束后，督查工作机构要及
时将办理结果报送交办机关或交办领导。对难度大、办理周
期长的督查事项，可口头或书面报告进展情况。
(六)督查归档。督查事项办结后，应及时立卷归档。
第五章 工作制度
第九条 督查工作应建立下列制度:
(一)责任制度。各级政府及政府各部门的领导同志要
加强对督查工作的领导和具体指导，建立督查工作领导责任
制度和督查工作人员岗位责任制度，保证督查工作的顺利开
展。
（二）检查制度。各级政府及政府各部门应对督查事项
的落实情况定期或不定期进行检查或抽查。对重大决策和重
要工作部署的贯彻落实，一般以政府或部门名义，由政府或
部门领导负责，政府办公室及其督查工作机构实施督
查或组织有关部门共同实施督查。
(三)调研制度。把督查和调查研究结合起来，注意发
现新情况、新问题，并认真分析原因，及时提出意见和建议，
为领导决策、改进工作提供依据。
(四)报告制度。督查事项的提出、督查工作的实施及
督查结果的反馈，必须有严格的报告制度，重大督查事项要
及时逐级报告。
(五)通报制度。要建立政府系统督查通报制度，及时
通报督查工作情况。
(六)保密制度。对督查工作中的涉密事项要严格保密，
不得向无关人员泄漏。
(七)奖惩制度。各级政府及政府各部门要对本地区、
本部门的督查工作和督查事项的落实情况进行检查。对督查
工作开展好的，给予表彰和奖励;对督查工作开展不力、没
有完成督查任务的，予以通报批评;对顶着不办、弄虚作假、
失职渎职造成不良后果的，给予必要的纪律处分。
(八)交流与培训制度。各级政府督查工作机构应适时
召开督查工作情况交流会，宣传推广好的经验和做法，并采
取多种形式对督查工作人员进行业务培训。
第六章 队伍建设
第十条 督查工作岗位重要、责任重大。督查工作人员要加强理论、政策、法律、现代科学知识和业务学习，自觉地维护政府形象，
坚持依法行政，探索督查工作规律，在职责范围内卓有成效、
创造性地开展督查工作，不断增强责任感和使命感，坚持原
则，公道正派，敢于讲真话，敢于揭露问题，敢于抵制各种
歪风邪气。
第十一条 各级政府及政府各部门应选配具有实践经
验、有较高政策理论水平和组织协调、分析研究、文字综合
能力，热爱督查工作的同志从事专职督促检查工作。为便于
开展工作，保持督查工作的连续性，专职从事督查工作人员
的职务级别可适当高配，专职督查工作队伍应相对稳定。
第十二条 各级政府及政府各部门要为督查工作创造必
要的工作条件。督查工作人员可列席政府全体会议、常务会议、办公会议等重要会议，阅览工作需要的文件和资料，跟随领导同志
下基层调研、检查工作。保证开展督促检查活动必需的通讯、
交通工具和必要的工作经费。
第十三条 各级政府及政府各部门要建立健全督查工作
网络，形成快捷便利的联系渠道，有条件的应建立数据资料
库，以保证决策的有效落实。
第十四条 各级督查工作机构要主动与同级党委督查工
作机构取得联系，积极配合工作。
第七章 附 则
第十五条 本规则由市政府办公室负责解释，自印发之日起施行。
监护人承担责任应以被告身份参加诉讼
骆玉生
一、案情
2002年4月29日，四岁幼儿宋某到九岁幼儿汪某家玩耍时，正遇汪某与其姐发生争执。汪某用棍子撵打其姐时，误将宋某右眼戳伤。宋某住院用去医疗费5018.5元。后经法医鉴定，宋某右眼构成八级伤残。同年12月30日，宋某以汪某为被告向法院起诉，要求赔偿医疗费、伤残补助等费用共计43937.50元。而汪某没有属于自己的财产。
二、处理意见
本案应由谁来承担赔偿责任，以什么身份存在承担赔偿责任，有以下三种意见。
第一种意见认为，应由汪某承担赔偿责任。其理由是：汪某在该侵权过程中，虽非故意，但确有过错。根据过错责任原则，应有责任人汪某承担赔偿责任。另外，从程序上说，原告宋某仅起诉汪某一人，根据“不告不理”的原则，也只能由汪某承担赔偿责任。
第二种意见认为，应由汪某的监护人即汪父以“法定代理人”的名义承担赔偿责任。理由是：《民法通则》第一百三十三条第一款规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任。监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。”未成年人的监护人就未成年人致他人损害行为承担的这种赔偿责任，实质上是一种替代责任。监护人并不能以自己已尽了监护职责仍不能避免损害结果为由而主张免责。本案中，汪某系未成年人，其造成宋某右眼伤残，因其无民事行为能力，也无属于他的个人财产，其无力承担民事赔偿责任。被告汪某的诉讼是由监护人汪父以“法定代理人”的名义进行的。既然汪父参加了诉讼，就应该承担相应的义务，即承担赔偿原告宋某损失的义务。判决主文可以表述为“被告的法定代理人汪父赔偿原告宋某医疗费、伤残补助等费用…”
第三种意见认为，以汪某的监护人即汪某的父母作为共同被告参加诉讼，并由他们共同承担民事赔偿责任。理由是：1、从实体上说，《民法通则》第一百三十三条第一款明确规定了无民事行为能力人给他人造成损害，由监护人承担赔偿责任。2、从程序上说，《民事诉讼法》第五十条第三款规定：“当事人必须依法行使诉讼权利，遵守诉讼秩序，履行发生法律效率的判决书、裁定书和调解书。”从这里可以看出，只有案件的当事人，才受人民法院裁判的拘束。相反，如果不是案件的当事人，即不受人民法院裁判的拘束，无履行生效法律文书的义务。法定代理人不是当事人，只是诉讼参与人，所以不受人民法院裁判的拘束。本案中，因为汪某没有属于自己的财产，汪某的父母只有作为本案的共同被告参加诉讼，才能接受人民法院裁判的拘束，才能让他们承担赔偿原告宋某损失的义务。如果他们不是作为被告，而只是以法定代理人的身份参加诉讼，他们完全有法定理由拒绝履行人民法院生效的法律文书。
笔者赞同第三种意见。
三、评析：
本案是典型的未成年人致人损害的人身损害赔偿案件，在审判实践中经常会遇到。第一种意见看起来是适用侵权损害赔偿的过错责任原则，判决由责任人汪某承担赔偿责任。但忽视了汪某系未成年人的事实。汪某无民事行为能力和民事诉讼行为能力，其在诉讼程序上和承担实体义务上不同于一般的当事人。同时，第一种意见也忽视了《民法通则》第一百三十三条第一款的规定。这样的判决，不仅不符合法律规定，而且也无法执行。本案中，汪某既无承担赔偿义务的财产，也无承担赔偿巨额损失的民事行为能力。因此，第一种意见肯定不妥。
本案第二种意见看起来是纠正了第一种处理意见的错误，判决由被告汪某的法定代理人赔偿原告宋某的损失。但忽视了“法定代理人”不受人民法院裁判拘束的规定。没有分清“法定代理人”与“被告”这二者之间享受权利与承担义务的不同。《民法通则》第十六条第一款规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人”。第十四条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人”。第十二条第二款规定：“不满十周岁的未成年人是无民事行为能力人，由他的法定代理人代理民事活动”。 第六十三条第二款规定：“代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为承担民事责任”。《民事诉讼法》第五十七条规定：“无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。……”第一百一十九条规定:“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当通知其参加诉讼”。从以上规定可以看出，民事诉讼中的法定代理，是专为无诉讼行为能力的当事人进行诉讼而设立的一种制度。法定代理人作为法律规定的诉讼代理人，其诉讼代理权的发生原因，既不基于当事人本人的意思表示，也不基于法定代理人的意见。而是为了维护无行为能力人和社会利益。法律规定一定的人作为无行为能力人的法定代理人，不但赋予他代理的权利，而且要求他承担代理的义务。法定代理人既是当事人民事行为的代理人，也是其诉讼行为的代理人。法定代理人的意思表示，视为当事人的意思表示，法定代理人所进行的一切诉讼活动，均视为当事人的行为，与当事人在诉讼上的行为具有相同的法律效力。因此，法定代理人在民事诉讼中居于与当事人类似的诉讼地位，他不仅有权处分当事人的诉讼权利，也有权代为处分当事人的实体权利。
但是，法定代理人虽然居于与当事人类似的诉讼地位，但他对于诉讼标的毕竟没有直接的利害关系，不是实体权利的直接享有者和实体义务的直接承担者。民事诉讼行为是民事行为的一种，根据前述《民法通则》第六十三条第二款的规定，法定代理人代为诉讼行为所产生的一切法律效果，仍直接由被代理的当事人承担。本案的第二种处理意见中，汪父虽然是以法定代理人参加诉讼，但他参加诉讼所产生的法律后果仍应有汪某承担。法院只能判决由汪某承担赔偿责任，而不能判决由被告的法定代理人赔偿。而判决由汪某承担赔偿责任，结果就变成第一种处理意见了。
另外，汪某的监护人还有他的母亲，如果按照第二种处理意见，也应将他的母亲列为法定代理人参加诉讼，防止他们在承担责任时互相推委、扯皮。从这一点来说，第二种处理意见也是不妥的。
从民事诉讼理论上来说，民事诉讼中的当事人，是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的利害关系人。当事人有三个特征：1、以自己的名义进行诉讼；2、与案件有法律上的利害关系；3、受人民法院裁判的拘束。本案中，汪父、汪母因其子汪某损害了原告宋某身体的侵权行为，基于《民法通则》第一百三十三条第一款的规定，与原告宋某产生了法律上的损害赔偿关系。而要落实这一实体条款的规定，让他们承担赔偿原告宋某损失的责任，使他们接受人民法院裁判文书的拘束，在程序上只能是让他们以自己的名义，以当事人（被告）的身份参加诉讼，而不能以“法定代理人”的名义进行诉讼。这样，他们与原告的诉讼标的就有了直接的利害关系。否则，他们没有接受人民法院裁判文书拘束的义务。如果按第二种意见处理，仅让汪父以“法定代理人”的名义参加诉讼。法律文书生效后，汪父有法定的理由抗辩履行法律文书所确定的义务。
综上，从程序上说，本案应该在汪父、汪母作为汪某的法定代理人进行诉讼的同时，将汪父、汪母追加为本案的共同被告参加诉讼；在实体上驳回原告宋某对汪某起诉的同时，判决汪父、汪母共同承担赔偿原告宋某医疗费等费用的义务；这样，才能真正从实体上、程序上及时维护原告宋某的合法权益。
宣城市宣州区法院 骆玉生
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