社会治安综合治理刑事政策的历史考察/秦德良

作者:法律资料网 时间:2024-04-26 05:50:46   浏览:8717   来源:法律资料网
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社会治安综合治理刑事政策的历史考察(修改稿)

秦德良

[内容摘要] 我国社会治安综合治理刑事政策是在扬弃解放区以及建国后的司法工作原则基础上,基于转型时期的社会特点以及违法犯罪特征的基础上逐步确立的。先后经历了l978年至1981年的确立时期,l982年至l990年的探索与实验时期,1991年至今的发展时期。我国社会治安综合治理刑事政策目前面临诸多问题,社会治安综合治理刑事政策的法治化、科学化是未来的发展方向。

[关键词] 社会治安综合治理 确立时期 探索与实验时期 发展时期 未来

在社会治安综合治理这一科学的刑事政策没有明确提出以前,我国虽然也强调解决社会治安问题必须走中共党委领导下政法专门工作与广大群众相结合的群众路线,但观念上却往往停留在狭义的治安概念范围内,治安问题都归咎于公安机关等政法部门。这种旧观念完全不适应新时期治安工作的需要。十一届三中全会后,中国进入了改革开放的转型期。新形势下,刑事犯罪猛增,大中城市青年犯罪问题尤其突出,全国刑事案件发案数自1979年首次突破60万起大关后,1981年一举跃升到89万起,人民群众的安全感明显下降,严重影响了国家的现代化建设。20世纪50年代形成和确立的社会治安管理工作体制和方法已不能完全适应转型社会初期的治安工作需要,如何扭转日益严峻的社会治安问题首先摆在了中共中央和中国政法部门的面前。为此,中共中央多次指出要整顿好社会治安。基于这种认识,在20世纪70年代末80年代初,中共中央提出了对社会治安实行综合治理的思想和原则,强调搞好社会治安工作必须加强党的领导,必须依靠全社会的力量,必须运用多种手段。历经近10年的探索,到90年代形成了一系统体系。本文试图在参考已有研究成果的基础上更全面地勾画出我国社会治安综合治理这一刑事政策的历史发展以及每一阶段的特点。

一、l 978年至1981年,社会治安综合治理刑事政策的确立时期

(一)初步提出对青少年犯罪实行综合治理的思想

1978年,中国迎来了“文革”后的第一个犯罪高峰期,刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的情况相当严重,成为危害社会安定的突出问题。1978年10月,中共中央批转的《第三次全国治安工作会议纪要》就提出要统筹解决社会治安问题。

鉴于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影响社会治安问题形成的原因,是极其复杂的,既有历史的、现实的、社会的原因,也有政治、经济、文化教育的原因,而且这些问题也不是哪一个部门或哪几个部门在短期内所能完全解决的。所以,1979年6月,中共中央宣传部等8个单位向中共中央提交了《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。1979年8月,中共中央58号文件批转了该报告。指出:解决青少年违法犯罪问题,必须实行党委领导,书记动手,全党动员,依靠学校、工厂、机关、部门、街道、农村社队等城乡基层组织和全社会的力量,来加强对青少年的教育。要求在党委领导下,把宣传、教育、劳动、公安、文化等部门及工会、共青团、妇联等各方面的力量统一组织起来,通力合作,着眼于预防、教育、挽救和改造,积极解决青少年违法犯罪的问题。同时也指出,对极少数严重刑事犯罪分子必须依法予以惩办。我们可以看出,在中共中央这个文件中,虽然还没有使用综合治理这一概念,但已经初步提出了对青少年犯罪实行综合治理的思想。

(二)两次城市治安会议明确提出实现社会治安综合治理的思想

在彭真的亲自主持下,1979年11月22日至26日召开了全国城市治安会议,会议根据改革开放和社会主义现代化建设新形势的需要,根据社会治安形势严峻的状况,从我国的基本国情出发,提出了依法从重从快惩处极少数杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序(“六类”案件)的犯罪分子,实现社会治安综合治理的思路。1979年12月3日,中共中央批转了彭真同志在全国治安会议上的讲话。讲话指出要集中力量打击严重犯罪分子,要实行专门机关与群众相结合,教育与惩办相结合。要对群众进行社会主义法制教育。讲话强调党委统一领导,党、政、军、民、学统一认识、统一行动。

1979年12月3l日,中共中央转发了公安部上海工作组关于整顿城市治安情况的报告,报告指出必须实行打击与教育相结合、治标与治本相结合的原则,要求各公安派出所着重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖团伙,管理好放回社会的违法犯罪人员。要摸清有违法行为的青少年的底数,组织帮助教育青少年。

1980年 1月24日,中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央政法委员会在中共中央领导下,研究处理全国政法工作中的重大问题。

l981年4月23日,中共中央书记处听取了中央政法委的汇报,对当时政法战线存在的问题和加强工作的意见,进行了认真研究,指出:如何同犯罪分子作斗争,全党要统一思想。针对目前的严重情况,要研究怎样打击得更有力的问题。目前社会治安问题发展到如此严重程度,主要是认识不一,打击不力。 [1]

1981年5月中旬,经中共中央书记处批准,中共中央政法委员会在彭真的亲自主持下召开了北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会。会议针对当时社会治安的严重情况提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子;同时对大量有轻微违法犯罪行为的青少年,要加紧进行教育、感化和挽救工作,预防犯罪,实现社会治安综合治理。

(三)中共中央文件第一次提出“综合治理”这个概念,正式把“综合治理”作为解决社会治安问题的刑事政策

1981年6月14日中共中央21号文件批转了中央政法委《京、津、沪、穗、 汉五大城市治安座谈会纪要》,在这个文件中明确提出:“争取社会治安根本好转,必须各级党委来抓,全党动手,实行全面‘综合治理’。首要的任务是搞好党风,并从政治、经济、教育、文化等各方面加强工作,才能克服社会上的歪风邪气,大大减少犯罪现象,建立良好的社会秩序。” 在这个文件中,不仅对解决社会治安问题和实行综合治理的重要性、必要性作了原则的表述,而且是执政党中央第一次提出“综合治理”这个概念,正式把“综合治理”作为解决社会治安问题、实现长治久安的刑事政策。从此之后,在文件、文章、著作中广泛地使用了社会治安“综合治理”的概念,并对其涵义从各个方面进行了研究和阐述。

(四)本阶段的特点

我国社会治安综合治理方针的确立,是由新的历史时期社会治安的复杂性、艰巨性决定的;是由新的历史时期社会犯罪的特点(青年犯罪与团伙犯罪)及社会犯罪原因的“综合症”决定的;是我国实行对外开放、对内搞活经济政策的需要;是新的历史时期我国社会治安实践经验的总结,也是建国以来政治工作路线的继续和发展;是我国社会主义制度的产物。[2] 因此,决定了我国这一政策在其初期有其独特的特点:

第一,对社会治安问题的认识不再局限于公安、政法工作而是从全社会、执政党、政府、集体、单位、个人的联系中,探求解决社会治安问题的出路;

第二,该时期“综合治理”的概念不清楚,工作范围不太明确,仅仅相当于一个工作方针,尚未形成完整的工作体系,实践中也没有普遍开展;

第三,理论界几乎还没有对此问题开展研究,社会治安综合治理政策的确立首先是实践的需要,带有“摸着石头过河”的明显痕迹。

二、l982年至l990年,社会治安综合治理刑事政策的探索与实验时期

(一)具体提出社会治安综合治理的内容和工作范围

第一,社会治安综合治理的中心环节和根本措施
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中国工商银行财务会计部关于明确有关结算几个具体问题的函

中国工商银行


中国工商银行财务会计部关于明确有关结算几个具体问题的函
中国工商银行



各省、自治区、直辖市分行会计处,计划单列市分行会计处:
现将近来部分行处询问的一些结算问题,统一明确如下:
一、关于超过付款期限的商业承兑汇票如何处理的问题。商业承兑汇票属企业之间的商业信用票据,因此,银行采用委托收款结算为企业清算到期的票款,收款人开户行遇超过期限的商业承兑汇票时,可通融受理,但为避免付款人无款支付造成往返退凭证,应向收款人说明情况,减少
无效劳动;付款人开户行接到超过付款期限的商业承兑汇票时,应视同正常的委托收款结算业务办理。
二、关于超过付款期限的银行承兑汇票如何处理的问题,由于银行承兑汇票到期采取划付的办法清算票款,因此,收款人开户行在办理银行承兑汇票清算时应认真审查日期,如逾期时间不长(暂按一个月内掌握)可通融受理;付款人开户行(承兑银行)在汇票到期日应向付款人收取票
款,俟收款人开户行划来付报时结清票款。
三、新版银行汇票凭证号码前的英文字母,如“AA”、“AB”、等等,均为印刷厂根据印刷批量确定的代号,各行在受理银行汇票时,应根据票样(包括暗记)进行审查,但代号变动不应退票。
四、各行新增联行机构需用钢印和压数机,可由省分行分别向苏州刻字厂和苏州第一电子仪器厂联系制作,订货时只提供行号,不要将行名、管辖市县同时提供给厂方。为加强管理,省分行以下的行处不得直接对厂方订货。



1990年7月28日

上海市饮食服务业环境污染防治管理办法

上海市人民政府


上海市人民政府令第10号

  《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》已经2003年9月29日市政府第20次常务会议通过,现予发布,自2004年1月1日起施行。

  市长韩正
二○○三年十月十五日

上海市饮食服务业环境污染防治管理办法
(2003年10月15日上海市人民政府令第10号发布)

  
  第一条(目的和依据)
  为了加强对本市饮食服务业环境污染防治的管理,保障公众健康,根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《上海市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》等有关规定,制定本办法。
  第二条(适用范围)
  本办法适用于本市范围内饮食服务业环境污染防治及其相关的管理活动。
  第三条(管理部门)
  上海市环境保护局(以下简称市环保局)负责本市饮食服务业环境污染防治管理,并组织实施本办法。
  区、县环境保护行政主管部门(以下简称区、县环保部门),负责本区、县范围内饮食服务业环境污染防治的具体管理。
  本市规划、建设、商业、工商行政、房地资源、水务、质量技监、市容环卫等有关行政管理部门根据各自的职责,协同实施本办法。
  第四条(新建饮食经营场所的要求)
  在本市中心城、新城和中心镇范围内,新建饮食服务经营场所应当符合下列要求:
  (一)在成片开发的居住地区,新建饮食服务经营场所应当独立于居民住宅楼;
  (二)所在建筑物应当在结构上具备专用烟道等污染防治条件;
  (三)所在建筑物高度在24米(含24米)以下的,其油烟排放口不得低于所在建筑物最高位置;所在建筑物高度在24米以上的,其油烟排放口设计应当符合环境污染防治要求,其具体设计规范由市环保局另行制定并予以公布;
  (四)油烟排放口位置应当距离居民住宅、医院或者学校10米以上。
  第五条(利用现有房屋开办饮食服务项目的要求)
  在本市中心城、新城和中心镇的居民住宅楼内,不得新开办产生油烟污染的饮食服务项目。
  在本市中心城、新城和中心镇范围内,现有居住房屋改为不产生油烟污染的饮食服务经营场所的,应当符合国家和本市规划管理、居住物业管理和环境保护的有关规定。
  在本市中心城、新城和中心镇范围内,利用除居民住宅楼以外的非居住房屋新开办饮食服务项目的,应当符合本办法第四条第二项、第三项、第四项的规定。但油烟排放口位置不能满足本办法第四条第四项要求的,与居民住宅、医院或者学校的距离不得小于5米,且须征得相邻私有房屋所有人和公有房屋承租人的书面同意。
  第六条(清洁能源使用)
  本市中心城、新城和中心镇范围内,新开办饮食服务项目应当使用天然气、煤气、液化石油气、电等清洁能源。
  前款规定范围内现有饮食服务项目尚未使用清洁能源的,应当按照市人民政府规定的限期改用清洁能源。
  本市中心城、新城和中心镇范围以外的饮食服务项目,鼓励使用清洁能源。
  第七条(油烟排放)
  新开办饮食服务项目,不得采用下列方式排放油烟:
  (一)不经过专用烟道的无规则排放;
  (二)经城市公共雨水或者污水管道排放。
  现有饮食服务项目,其油烟排放方式有前款规定情形之一,或者其油烟排放口不符合本办法第四条第三项规定的环境污染防治要求的,应当按照市或者区、县环保部门规定的污染防治要求和期限改造。
  第八条(油烟净化)
  饮食服务经营者应当采取有效措施防治油烟污染。饮食服务经营场所的油烟排放,应当符合《饮食业油烟排放标准(试行)》(GB18483-2001)的规定。
  开办产生油烟污染的饮食服务项目,应当安装与其经营规模相匹配的油烟净化设施。现有产生油烟污染的饮食服务项目,尚未安装油烟净化设施或者所安装的设施与其经营规模不匹配的,应当在市或者区、县环保部门规定的限期内完成加装或者改装。
  饮食服务经营者不得擅自闲置或者拆除油烟净化设施;应当定期对油烟净化设施进行维护保养,保证油烟净化设施的正常运转,并保存维护保养记录。
  第九条(废水排放)
  饮食服务经营场所在本市公共排水管网和污水处理系统服务范围内的,其废水应当经隔油、残渣过滤等措施处理达到纳管标准后方可纳管排放。
  饮食服务经营场所在本市公共排水管网和污水处理系统服务范围外的,其废水应当经处理达到国家和本市规定的排放标准后方可排放。
  第十条(噪声等其他污染防治)
  饮食服务项目产生的噪声、废弃食用油脂、餐厨垃圾的污染防治以及空调器的安装管理,按照国家和本市的有关规定执行。
  饮食服务经营者不得在居民住宅区公共通道上进行净菜、洗碗等与提供饮食服务有关的作业活动。
  第十一条(告知承诺制度)
  在新建的成片开发地区内,新开办饮食服务项目环境保护实行告知承诺制度。
  实行环境保护告知承诺的区域,区、县环保部门应当将环境污染防治要求书面告知饮食服务经营者,饮食服务经营者应当书面承诺履行相应的义务。作出承诺的,视为饮食服务经营者已经办理环境影响评价审批手续。
  饮食服务经营者应当将承诺的内容自作出之日起10日内在经营场所周围醒目位置公布,公布时间不得少于1个月。
  本条第一款规定范围以外的饮食服务项目,视条件成熟情况,逐步推行环境保护告知承诺制度。具体实施步骤由市环保局另行规定并予以公布。
  第十二条(环境影响评价)
  新建饮食服务经营场所的环境影响评价及其审批按照有关法律、法规和规章的规定办理。
  实行环境保护告知承诺制度以外的区域,新开办饮食服务项目应当按照国家和本市建设项目环境保护管理的规定,填具《环境影响登记表(饮食服务业专用)》,报所在地区、县环保部门审批。区、县环保部门应当在收到申请之日起15个工作日内作出审批决定,并书面通知申请人,对不予批准的,应当说明理由。
  新开办饮食服务项目未办理环境影响评价审批手续或者未签署本办法第十一条规定的承诺书的,工商行政管理部门不予核发营业执照。
  第十三条(“三同时”和竣工验收)
  新开办饮食服务项目,应当配备相应的污染防治设施,做到污染防治设施与饮食服务设施同时设计、同时施工、同时投入使用(以下简称“三同时”)。
  新开办饮食服务项目污染防治设施未建成的,不得进行试营业,区、县环保部门不予竣工验收。
  新开办饮食服务项目污染防治设施已建成的,饮食服务经营者应当在试营业之日起3个月内向饮食服务经营场所所在地的区、县环保部门申请污染防治设施竣工验收。区、县环保部门应当在收到申请之日起30日内完成竣工验收。
  污染防治设施未申请竣工验收,或者经验收不合格的,饮食服务项目不得营业。已经试营业的,应当停止试营业。
  第十四条(现有饮食服务项目变更管理)
  现有无油烟污染的饮食服务项目变更为有油烟污染的,应当符合本办法关于新开办产生油烟污染饮食服务项目的要求,并办理相关手续。
  现有饮食服务经营场所进行重新装潢或者烟道、灶台等布局发生变化的,应当在重新装潢或者布局发生变化后5日内报所在区、县环保部门备案。
  第十五条(监督检查)
  市或者区、县环保部门和其它相关行政管理部门应当加强对饮食服务经营场所的监督检查。被检查者应当配合检查,如实反映情况,提供与检查内容有关的资料,不得隐瞒。不得拒绝或者阻挠有关管理人员检查。
  市或者区、县环保部门在现场检查时,可采用检气管法快速检测饮食服务经营场所油烟排放超标与否。被检查者对快速检测结果有异议的,可以向检查部门申请按国家标准金属滤筒吸收法和红外分光光度法监测。监测结果与快速检测结论一致的,监测费用由申请方承担。
  第十六条(举报和投诉)
  对饮食服务环境污染的举报和投诉,市或者区、县环保部门应当在收到举报或者投诉之日起5个工作日内赴现场检查,并及时将处理结果告知举报人或者投诉人。
  第十七条(社会公布)
  市环保局应当定期公布违反饮食服务业环境污染防治管理的单位和个人的名单。
  市环保局应当会同市质量技监部门组织对本市饮食服务业安装的油烟净化设施使用效果进行抽检,并向社会公布抽检结果。
  第十八条(违反新开办饮食服务项目要求的处罚)
  违反本办法第四条、第五条规定,擅自新开办饮食服务项目的,由市或者区、县环保部门责令停止建设,限期恢复原状;已开业的,由市或者区、县人民政府依法责令停业或者关闭。
  第十九条(违反油烟污染防治规定的处罚)
  违反本办法第七条、第八条第三款规定,饮食服务经营者不按规定排放油烟,或者擅自闲置、拆除油烟净化设施的,由市或者区、县环保部门责令限期改正,并可处以2000元以上1万元以下的罚款,情节严重的,可处以1万元以上3万元以下的罚款。
  违反本办法第八条第一款规定,饮食服务经营场所排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染的,应当限期治理,市或者区、县环保部门对污染较轻的可处以200元以上3000元以下的罚款,对污染严重的可处以3000元以上5万元以下的罚款;限期治理期满后,仍未达到规定要求的,由市或者区、县人民政府依法责令其停业或者关闭。
  违反本办法第八条第二款规定,产生油烟污染的饮食服务项目未按规定加装或者改装油烟净化设施的,由市或者区、县环保部门责令限期改正,对未按规定加装油烟净化设施的饮食服务经营者可处以2000元以上3万元以下的罚款;对未按规定改装油烟净化设施的饮食服务经营者可处以1000元以上1万元以下的罚款。
  第二十条(违反告知承诺内容公布的处罚)
  违反本办法第十一条第三款规定,饮食服务经营者不按规定公布承诺的,由区、县环保部门责令限期改正,拒不改正的,可处以200元以上2000元以下的罚款。
  第二十一条(违反饮食服务经营场所变更备案的处罚)
  违反本办法第十四条第二款规定,饮食服务经营场所重新装潢或者布局发生变化不按期备案的,由区、县环保部门责令限期改正,并可处以200元以上2000元以下的罚款。
  第二十二条(违反其他环境管理规定的处罚)
  违反本办法有关饮食服务业环境影响评价、“三同时”和竣工验收、清洁能源使用、水污染防治、噪声污染防治等规定的,依照有关法律、法规和规章的规定处理。
  第二十三条(管理人员违法行为的追究)
  市和区、县环保部门有关工作人员不得为饮食服务经营者指定环境影响评价机构以及环境污染防治设施的设计和施工单位,不得指定环境污染防治产品。
  有关行政管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第二十四条(名词解释)
  本办法所称新建饮食服务经营场所,是指饮食服务经营场所的新建、改建和扩建。
  本办法所称新开办饮食服务项目,是指在新建饮食服务经营场所或者现有房屋开设饮食服务项目。
  本办法所称产生油烟污染的饮食服务项目,是指饮食服务经营者在经营过程中需要用食用油对食物进行烹饪、加工,以及烧烤等本身能产生油烟的经营活动项目。
  第二十五条(其他规定)
  单位食堂等非经营性饮食服务项目的环境污染防治,参照本办法执行。
  第二十六条(施行日期)
  本办法自2004年1月1日起施行。