村民委员会等基层组织人员在执行职务中造成他人损害的,可以适用国家赔偿吗？/刘长秋
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时间:2024-05-31 21:40:41
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村民委员会等基层组织人员在执行职务中造成他人损害的,可以适用国家赔偿吗？
刘长秋
（200020 上海社会科学院法学研究所；上海）
[内容提要] 村民委员会等基层组织人员在执行职务过程中给他人造成损害的，应当视同为国家机关给他人造成的损害，并适用国家赔偿，但这必须以损害的造成完全符合国家有关法律规定的条件为前提。
[关 键 词] 基层组织人员；执行职务；造成损害；国家赔偿
第九届全国人大常委会2000年4月29日第十五次会议通过的《全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）中规定：“村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律规定从事公务的人员’：
（一） 救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；
（二） 社会捐助公益事业款物的管理；
（三） 国有土地的经营和管理；
（四） 土地征用补偿费用的管理；
（五） 代征、代缴税款；
（六） 有关计划生育、户籍、征兵工作；
（七） 协助人民政府从事的其他行政管理工作。……”
据此，村民委员会等基层组织人员在符合上述条件时具有国家工作人员的身份。在其协助人民政府从事上述行政管理工作时，如果利用职务上的便利，非法占有了公共财物、挪用了公款、索取了他人财物或者非法收受了他人财物，构成了犯罪，则需要依照刑法第382条和第383条关于贪污罪的规定、第384条关于挪用公款罪的规定以及第385条和第386条关于受贿罪的规定加以定罪处罚。那么，在村民委员会等基层组织人员执行公务的过程中，如果给公民、法人造成了损害，是否可以适用国家赔偿呢？对于该问题，理论界并没有一致意见。在此，笔者拟浅谈自己的看法，以求教于学界各同仁。
当前，在村民委员会等基层组织人员执行职务过程中给他人造成的损害能否适用国家赔偿的问题上，理论界主要有两种学说。其中，持赞成说的学者认为，由于有关的司法解释已经将村民委员会等基层组织人员界定为代表国家从事公务的人员，因此，在这些人员执行公务过程中给其他公民、法人造成损害的，也应当适用国家赔偿法，由国家对公民、法人因此所受到的损失承担民事赔偿责任。而持否定说的学者则认为，国家工作人员与国家机关工作人员是范围不同的两个概念，国家机关工作人员是专指那些具有行政事业编制，依法从财政领取薪金的国家工作人员；而国家工作人员则指包括国家机关工作人员在内的那些行使一定“公权力”、代表国家从事公务活动的所有人员。由于我国《国家赔偿法》规定的适用国家赔偿的主体范围是“国家机关和国家机关工作人员”而不是范围较之更为广泛的国家工作人员，因此，在村民委员会等基层组织人员代表国家从事公务造成公民、法人人身或财产的损失时，不应当适用国家赔偿，而应当由加害者个人单独负赔偿责任。笔者以为，上述两种观点尽管都不乏其立论的基础，但由于都是一槌定音，所以未免有些失之偏颇。事实上，判断村民委员会等基层组织人员执行职务中给公民或法人造成损害是否应当适用国家赔偿的关键，应当在于这些人员在执行职务时的身份是否与我国《国家赔偿法》规定的国家机关和国家机关工作人员的主体资格相吻合。以此为基点，笔者认为，对于该问题，我们应当区别情况，具体加以分析。下面，笔者将对此展开深入论述。
笔者以为，由于《解释》在我国刑法第93条规定的基础上已经对国家工作人员的范围做出了明确界定，因此，依照该《解释》，村民委员会等基层组织的组成人员也属于我国刑法第93条所规定的国家工作人员。尽管严格来讲，国家工作人员并不等同于国家机关工作人员，但在下面一点上二者却并没有实质性差别，即二者都是代表国家行使一定“公权力”的公务人员，而国家赔偿的实质目的在于对因国家公权力行使不当或不利而给公民或法人所造成的损失加以补偿，以最大可能地维系国家与作为行政管理管理相对人的公民和法人之间权益平衡，在损失的造成确实源于国家公权力的不当或不利行使时，国家应当对该种损失承担赔偿责任。而且，国家工作人员是国家机关依法授权某些人员代为行使或协助行使公共管理职能的人员，他们与国家机关有着密切的联系，甚至在某种意义上，我们可以说，国家工作人员是国家机关在现实社会生活中的一个标征。从这一点上来看，国家工作人员在执行职务中造成公民、法人损害的，应视同为国家机关给公民和法人造成的损害，因此，根据我国《国家赔偿法》第2条和《民法通则》第121条的规定[1]，应当由国家来承担民事赔偿责任。
那么，是否村民委员会等基层组织人员在执行职务中给公民、法人造成的任何损失都应当适用国家赔偿呢？答案显然应当是否定的。这是因为，国家赔偿作为国家对因其公权力的行使而给公民或法人造成损害的一种补偿，并不是毫无限制的，其最基本的限制便是要符合法律规定的条件。由于《解释》对村民委员会等基层组织人员的国家工作人员的主体资格并不是完全的、不受任何限制的，因此，在这些人员执行职务而给公民、法人造成损害时，可以适用国家赔偿的范围也仅应限于法律规定的、这些主体符合国家公务人员时的情形。具体到《解释》所规定的情形之中，只有在上述人员协助人民政府从事某些特定的行政管理工作时，其给公民或法人所造成的损害才能够适用国家赔偿。这些情形具体包括以下几方面：救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作。而在非此之外的情况下，即使这些人员给公民或法人造成了损害且这些损失是在其执行职务时所造成的，也不应当适用国家赔偿。否则，将会有悖于我国法律的统一性和一致性，并最终影响我国法律的信用和权威。可见，对这些人员所造成的损失适用国家赔偿的前提条件应当是在这些损失是在符合法律（《解释》）规定的、这些人员真正代表国家进行公共事务管理时对行政管理相对人所造成的损失。换句话说，只有在这些人员是完全符合法律（《解释》）所规定的国家工作人员身份的公权行使者时，才能够适用国家赔偿。
综上，在村民委员会等基层组织人员执行职务给公民、法人造成损害时，应当视同为国家给公民、法人造成的损失，并应当适用国家赔偿，但这一点需要以满足下列条件为前提，即：这种损害必须是在法律规定的、这些人员符合国家公务人员时的情形下造成的，是这些人员在代表国家行使法定公权力时给行政管理相对人所造成的损失。
[1] 我国《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法执行职务侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法规定取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。”而我国《民法通则》第121条也规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”
刘长秋
（200020 上海社会科学院法学研究所；上海）
[内容提要] 村民委员会等基层组织人员在执行职务过程中给他人造成损害的，应当视同为国家机关给他人造成的损害，并适用国家赔偿，但这必须以损害的造成完全符合国家有关法律规定的条件为前提。
[关 键 词] 基层组织人员；执行职务；造成损害；国家赔偿
第九届全国人大常委会2000年4月29日第十五次会议通过的《全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）中规定：“村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律规定从事公务的人员’：
（一） 救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；
（二） 社会捐助公益事业款物的管理；
（三） 国有土地的经营和管理；
（四） 土地征用补偿费用的管理；
（五） 代征、代缴税款；
（六） 有关计划生育、户籍、征兵工作；
（七） 协助人民政府从事的其他行政管理工作。……”
据此，村民委员会等基层组织人员在符合上述条件时具有国家工作人员的身份。在其协助人民政府从事上述行政管理工作时，如果利用职务上的便利，非法占有了公共财物、挪用了公款、索取了他人财物或者非法收受了他人财物，构成了犯罪，则需要依照刑法第382条和第383条关于贪污罪的规定、第384条关于挪用公款罪的规定以及第385条和第386条关于受贿罪的规定加以定罪处罚。那么，在村民委员会等基层组织人员执行公务的过程中，如果给公民、法人造成了损害，是否可以适用国家赔偿呢？对于该问题，理论界并没有一致意见。在此，笔者拟浅谈自己的看法，以求教于学界各同仁。
当前，在村民委员会等基层组织人员执行职务过程中给他人造成的损害能否适用国家赔偿的问题上，理论界主要有两种学说。其中，持赞成说的学者认为，由于有关的司法解释已经将村民委员会等基层组织人员界定为代表国家从事公务的人员，因此，在这些人员执行公务过程中给其他公民、法人造成损害的，也应当适用国家赔偿法，由国家对公民、法人因此所受到的损失承担民事赔偿责任。而持否定说的学者则认为，国家工作人员与国家机关工作人员是范围不同的两个概念，国家机关工作人员是专指那些具有行政事业编制，依法从财政领取薪金的国家工作人员；而国家工作人员则指包括国家机关工作人员在内的那些行使一定“公权力”、代表国家从事公务活动的所有人员。由于我国《国家赔偿法》规定的适用国家赔偿的主体范围是“国家机关和国家机关工作人员”而不是范围较之更为广泛的国家工作人员，因此，在村民委员会等基层组织人员代表国家从事公务造成公民、法人人身或财产的损失时，不应当适用国家赔偿，而应当由加害者个人单独负赔偿责任。笔者以为，上述两种观点尽管都不乏其立论的基础，但由于都是一槌定音，所以未免有些失之偏颇。事实上，判断村民委员会等基层组织人员执行职务中给公民或法人造成损害是否应当适用国家赔偿的关键，应当在于这些人员在执行职务时的身份是否与我国《国家赔偿法》规定的国家机关和国家机关工作人员的主体资格相吻合。以此为基点，笔者认为，对于该问题，我们应当区别情况，具体加以分析。下面，笔者将对此展开深入论述。
笔者以为，由于《解释》在我国刑法第93条规定的基础上已经对国家工作人员的范围做出了明确界定，因此，依照该《解释》，村民委员会等基层组织的组成人员也属于我国刑法第93条所规定的国家工作人员。尽管严格来讲，国家工作人员并不等同于国家机关工作人员，但在下面一点上二者却并没有实质性差别，即二者都是代表国家行使一定“公权力”的公务人员，而国家赔偿的实质目的在于对因国家公权力行使不当或不利而给公民或法人所造成的损失加以补偿，以最大可能地维系国家与作为行政管理管理相对人的公民和法人之间权益平衡，在损失的造成确实源于国家公权力的不当或不利行使时，国家应当对该种损失承担赔偿责任。而且，国家工作人员是国家机关依法授权某些人员代为行使或协助行使公共管理职能的人员，他们与国家机关有着密切的联系，甚至在某种意义上，我们可以说，国家工作人员是国家机关在现实社会生活中的一个标征。从这一点上来看，国家工作人员在执行职务中造成公民、法人损害的，应视同为国家机关给公民和法人造成的损害，因此，根据我国《国家赔偿法》第2条和《民法通则》第121条的规定[1]，应当由国家来承担民事赔偿责任。
那么，是否村民委员会等基层组织人员在执行职务中给公民、法人造成的任何损失都应当适用国家赔偿呢？答案显然应当是否定的。这是因为，国家赔偿作为国家对因其公权力的行使而给公民或法人造成损害的一种补偿，并不是毫无限制的，其最基本的限制便是要符合法律规定的条件。由于《解释》对村民委员会等基层组织人员的国家工作人员的主体资格并不是完全的、不受任何限制的，因此，在这些人员执行职务而给公民、法人造成损害时，可以适用国家赔偿的范围也仅应限于法律规定的、这些主体符合国家公务人员时的情形。具体到《解释》所规定的情形之中，只有在上述人员协助人民政府从事某些特定的行政管理工作时，其给公民或法人所造成的损害才能够适用国家赔偿。这些情形具体包括以下几方面：救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作。而在非此之外的情况下，即使这些人员给公民或法人造成了损害且这些损失是在其执行职务时所造成的，也不应当适用国家赔偿。否则，将会有悖于我国法律的统一性和一致性，并最终影响我国法律的信用和权威。可见，对这些人员所造成的损失适用国家赔偿的前提条件应当是在这些损失是在符合法律（《解释》）规定的、这些人员真正代表国家进行公共事务管理时对行政管理相对人所造成的损失。换句话说，只有在这些人员是完全符合法律（《解释》）所规定的国家工作人员身份的公权行使者时，才能够适用国家赔偿。
综上，在村民委员会等基层组织人员执行职务给公民、法人造成损害时，应当视同为国家给公民、法人造成的损失，并应当适用国家赔偿，但这一点需要以满足下列条件为前提，即：这种损害必须是在法律规定的、这些人员符合国家公务人员时的情形下造成的，是这些人员在代表国家行使法定公权力时给行政管理相对人所造成的损失。
[1] 我国《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法执行职务侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法规定取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。”而我国《民法通则》第121条也规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”
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